編者按：排污許可制度改革是環(huán)境管理制度的重大變革。2016年底，我國率先在火電、造紙行業(yè)啟動(dòng)了排污許可證管理工作。2017年3月13日，全國首張具有統一編碼的排污許可證頒發(fā)給華能?？陔姀S(chǎng)，此后全國各地火電企業(yè)陸續申領(lǐng)到新的排污許可證，到2017年6月底，全國幾乎所有火電廠(chǎng)都已取得排污許可證。

啟動(dòng)排污許可證管理一年之際，本文總結了火電行業(yè)實(shí)施情況，分析問(wèn)題，提出政策建議，對更好推動(dòng)火電行業(yè)和固定源排污許可制度完善具有重要意義。

根據國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81號）要求，2016年12月27日，環(huán)保部印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點(diǎn)城市高架源排污許可證管理工作的通知》（環(huán)水體[2016]189號），明確提出“各地應立即啟動(dòng)火電、造紙行業(yè)排污許可證管理工作”。

火電行業(yè)一直是全國污染源控制的重點(diǎn)領(lǐng)域，具有法規支撐性強、環(huán)保管理嚴格、規范、基礎條件好等特點(diǎn)，既是典型的污染集中、高效控制的固定源、高架源，也具有無(wú)組織排放、交通運輸（運煤、運灰）排放特點(diǎn)的污染源，率先在火電行業(yè)推進(jìn)許可證管理，對于進(jìn)一步有序推進(jìn)更大范圍的許可證管理工作，具有較強的示范和引領(lǐng)作用。

從一年多來(lái)火電行業(yè)總體來(lái)看，排污許可證發(fā)放工作順利，制度配套、數據報送和管理平臺逐步完善，相關(guān)政策整合初步協(xié)調，環(huán)保管理交叉問(wèn)題得到一定程度的解決。政府依法監管、企業(yè)依法排污意識明顯增強，環(huán)保管理水平明顯提升。同時(shí)，試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程中也發(fā)現一些問(wèn)題，值得高度關(guān)注和盡快解決。

排污許可管理中的主要問(wèn)題

排污許可制度改革是環(huán)境管理制度的重大變革，涉及到法規、政策、規劃、標準、技術(shù)規范等方面，涉及到國家、地方政府環(huán)境保護管理部門(mén)、電力政府主管門(mén)的責權利，涉及到企業(yè)環(huán)保管理制度、管理隊伍、管理習慣以及與基層企業(yè)與集團公司管理關(guān)系的重建，涉及到第三方組織的地位、作用、法律責任等。經(jīng)過(guò)我們與電力企業(yè)進(jìn)行座談和調研，存在的主要問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：

一是信息平臺重復建設，企業(yè)重復填報，且存在缺陷。

排污許可信息平臺建設是實(shí)施許可證管理的前提、基礎，國家環(huán)保主管部門(mén)加強信息平臺的建設是非常必要的，火電企業(yè)填報信息既是守法的基本內容也是“自證守法”的重要支撐，這點(diǎn)無(wú)可非議。但是，信息系統重復建設、重復填報，增加企業(yè)負擔，與“一證式”改革簡(jiǎn)化管理的要求是相悖的。

現在企業(yè)要填報“國家排污許可證申報系統”“全國污染源自行監測信息共享系統”“重點(diǎn)排污單位自動(dòng)監控與基礎數據庫系統”“國家重點(diǎn)監控企業(yè)環(huán)境統計數據直報系統”等四套信息平臺數據。除國家層面信息平臺外，火電企業(yè)還要在省、市級多套信息管理平臺上填報。

在填報方式上，一方面，對于固定不變的基礎信息不能在系統中自動(dòng)形成，而是要求重復；一些信息平臺系統甚至要求按小時(shí)手工填報數據，不僅極大增加發(fā)電企業(yè)填報工作量，也增大了錯誤發(fā)生的幾率。另一方面，一些基礎信息由于發(fā)生了變化需要變更時(shí)，雖然管理辦法上是允許的，但沒(méi)有配套的程序性規定，失去了信息的準確性和“自證守法”的作用。

二是一些地方核發(fā)排污許可證時(shí)，核定排放濃度限值和排污總量的法定性不足。

排污許可證本身是依法頒發(fā)，但不等于只要寫(xiě)入排污許可證的內容都是法定內容，只有依法寫(xiě)入的內容才是法定內容。目前，我國火電廠(chǎng)大氣污染物排放的法定要求主要體現在污染物排放標準和環(huán)評要求上（環(huán)評工作的法定性與環(huán)評內容的法律屬性是有區別的，此文不作深入討論）。

一些地方政府排污許可主管部門(mén)核發(fā)許可證時(shí)把沒(méi)有成為地方排放標準的大氣污染物“超低排放”文件要求作為強制性要求，大大增加了企業(yè)的法律責任和守法難度。還有，在核發(fā)許可證時(shí)，按許可證管理改革前的環(huán)評批復將電廠(chǎng)廢水“零排放”要求納入許可證管理，除極個(gè)別電廠(chǎng)因為環(huán)境需要求經(jīng)認真論證后采取高投入方案實(shí)施真正的“零排放”外，很多電廠(chǎng)當初只是為了項目審批承諾“零排放”的，缺乏針對性的技術(shù)，投資運行成本也非常高，且產(chǎn)生的固廢也無(wú)相應規定，使企業(yè)在真正做到以證排污時(shí)非常困難。再有，大氣污染物總量控制目標在落實(shí)到具體企業(yè)時(shí)缺乏相應的明確、可操作性規范，在具體確定許可量時(shí)具有不確定性。由于火電廠(chǎng)已經(jīng)采取了最嚴格的污染控制要求，電力大氣污染物排放總量對環(huán)境質(zhì)量的影響的百分點(diǎn)已下降至個(gè)位數，采用“濃度”與“總量”雙控方式對已經(jīng)不適用火電廠(chǎng)，不宜機械地采用總量控制。

三是現行的排放標準的達標性判定方法難以適應排污許可證管理要求，也使企業(yè)遇到守法難題。

現行的《火電廠(chǎng)大氣污染物排放標準》（GB13223-2011）是火電廠(chǎng)排污許可證管理中依法核定火電企業(yè)排放濃度限值的主要依據，該標準并沒(méi)有明確如何判定是否達標，也未對于生產(chǎn)運行中由客觀(guān)原因造成的特殊情況（如重大自然災害）做針對性規定。在監管上普遍是以小時(shí)濃度是否超過(guò)濃度限值進(jìn)行達標判定。隨著(zhù)環(huán)保標準不斷趨嚴，尤其是超低排放已經(jīng)成為常態(tài)要求的情況下，一些過(guò)去在環(huán)保治理上并不突出的問(wèn)題變?yōu)榈猛怀觥?/p>

如鍋爐啟停和低負荷運行階段，由于煙氣達不到催化劑發(fā)揮作用的溫度，會(huì )造成氮氧化物排放短時(shí)超過(guò)排放限值。再如，在過(guò)嚴的氮氧化物排放限值要求下，必然要加大還原劑氨的噴入量，過(guò)量的氨反應生成亞硫酸銨等物質(zhì)會(huì )造成煙氣系統處理設備阻力增大甚至堵塞等。尤其是在我國電力供需總體寬松、煤電利用率小時(shí)下降，而同時(shí)為保證可再生能源發(fā)電煤電調峰任務(wù)增大、機組低負荷運行工況增加下，污染物排放低濃度雖然大幅度降低但波動(dòng)性增大。

另外，GB13223中為防止稀釋污染物造成達標排放假象，規定了以6%基準氧含量來(lái)折算濃度的要求（即以空氣中氧含量21%減去6%作為分子，以21%減去實(shí)際煙氣含氧含量百分數差值作為分母得出折算系數）。雖然此方法國際通用，但只適用于正常運行工況，不適合機組啟停階段。在機組啟停過(guò)程甚至沒(méi)有運行時(shí)，由于煙氣含氧量高或者接近空氣，煙氣自動(dòng)監測系統（CEMS）的微小變動(dòng)甚至是儀器噪聲的影響，都可以使折算公式中的分母接近零，監測結果呈現出超出排放限值數倍甚至幾百倍的情況。這些客觀(guān)因素既會(huì )造成火電廠(chǎng)無(wú)法實(shí)現全時(shí)段、全工況100%達到排放限值的情況，也會(huì )造成超標假象，影響排污許可制度執行的科學(xué)性和嚴肅性。

實(shí)踐中，環(huán)保部門(mén)也通過(guò)一些文件解釋在一定程度上緩解了這些問(wèn)題，如在機組啟停階段對氮氧化物排放超標給予了一定豁免時(shí)間，但是豁免時(shí)間相對較短且各地執行情況不一，于低負荷情況沒(méi)有相應解決措施。這就造成了發(fā)電企業(yè)誤超標或誤通報的情況時(shí)有發(fā)生。企業(yè)為防止被通報，采取了一些經(jīng)濟上不合算、環(huán)境上沒(méi)效益的措施。如有的企業(yè)為了盡可能地減少“超標”，在時(shí)間點(diǎn)上采取正點(diǎn)啟動(dòng)方式，這樣可以有近60分鐘的時(shí)間調整，但實(shí)際上并沒(méi)影響污染物排放數量，但對電力系統的安全性、可靠性、電能質(zhì)量產(chǎn)生了影響。一些迫不得已的措施對機組運行壽命和催化劑運行壽命有影響的措施，從全社會(huì )的角度來(lái)講也是得不償失的。

改進(jìn)建議

一是不忘排污許可證改革“初心”，堅持依法、科學(xué)、簡(jiǎn)化。

不論是排污許可制度改革的中央要求，還是國家層面上的制度框架要求，還是環(huán)保部領(lǐng)導明確要求，對固定源實(shí)施“一證式”排污許可管理的核心是制度融合、協(xié)調統一、化繁為簡(jiǎn)、依法科學(xué)?；痣娦袠I(yè)排污許可制度改革尚處初步階段，具體執行過(guò)程中會(huì )出現各種問(wèn)題，應該引起足夠重視并加以解決。

具體操作層面就是要整合環(huán)境影響評價(jià)、污染物排放標準、總量控制、排污交易、排污收費等環(huán)境管理制度，建立統一的固定源環(huán)境管理平臺。整合的核心在于“合”，結果在“簡(jiǎn)”，通過(guò)“整”，避免把現行的許可機械地疊加到一個(gè)許可證上，避免使不合理的許可在法律上更加穩固、更為繁雜。固定源環(huán)保管理的終極目標是與環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān)，而以上所存在問(wèn)題實(shí)質(zhì)上與環(huán)境質(zhì)量改善并無(wú)多大關(guān)系，只是管理的科學(xué)性、合理性、可操作性問(wèn)題，同時(shí)也是改進(jìn)工作作風(fēng)為企業(yè)服務(wù)的問(wèn)題。因此，針對各級政府對政策文件理解存在偏差、新舊污染源排污許可的不同要求、排污許可證申報、核發(fā)過(guò)程中的問(wèn)題，國家環(huán)保部門(mén)應加強排污許可改革配套文件的解讀和宣講工作，保證改革精神從中央到地方的正確貫徹落實(shí)。

二是加快對火電廠(chǎng)污染物排放標準和達標判定方法進(jìn)行修改完善。

在行政要求和經(jīng)濟政策導向下，燃煤電廠(chǎng)實(shí)事上已經(jīng)運行在超低排放狀態(tài)下，排放的污染物濃度和總量都已經(jīng)很低，在機組啟、停階段和低負荷運行階段的短期超限值排放對環(huán)境質(zhì)量影響已經(jīng)很小，應合理豁免。同時(shí)，參照美國和歐盟做法，將以小時(shí)濃度均值考核改為按日均值（或者24小時(shí)滾動(dòng)均值）和月均值考核。鑒于火電企業(yè)全部配置了CEMS，且已成為考核的基礎工具，建議加強對CEMS的可靠性評價(jià)和監管，同時(shí)淡化或者減少手工監測方式，以減輕監管者和企業(yè)負擔。建議啟動(dòng)火電廠(chǎng)污染物綜合排放標準制訂工作，綜合排放標準不僅是對氣、水、聲、渣、無(wú)組織排放等提出排放限值要求，也對監測點(diǎn)位、監測方法、監測數據認定以及機組啟停、低負荷工況等非正常情況的達標判定等做出詳細規定。

三是進(jìn)一步協(xié)調整合相關(guān)制度。

一方面，要整合與排污許可管理直接相關(guān)，關(guān)鍵是信息平臺建設制度和環(huán)境影響評價(jià)制度。信息平臺應當整合為一個(gè)平臺，如果政府需要多個(gè)平臺，那是政府部門(mén)內部協(xié)商的事，但是企業(yè)只應對一個(gè)平臺報送數據。且重復數據不應重復報送；能夠電子化的數據，不應再報紙質(zhì)數據；能夠在平臺內自動(dòng)生成的數據和報告，不應再單獨報告。環(huán)境影響評價(jià)制度的改革，關(guān)鍵是確定哪些是法定的要求，哪些是鼓勵性、引導性的要求，哪些是企業(yè)與政府達成的協(xié)議性質(zhì)的要求。環(huán)境影響報告書(shū)的所有內容不應當全部是法定要求。根據要求性質(zhì)的不同，在許可證中提出不同的限定。

另一方面，排污許可證管理制度與其他相關(guān)制度的協(xié)調。電力行業(yè)供需形勢和節能減排形勢都發(fā)生了重大變化，火電廠(chǎng)污染物治理、節能節水和溫室氣體控制等相互影響、相互制約。排污許可“一證式”管理改革不僅對環(huán)保制度影響是深刻的，而且牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及到電力行業(yè)管理的相關(guān)制度。因此，排污許可制度改革要與新形勢下火電定位、清潔發(fā)展等要求相結合，對火電行業(yè)影響較大各項制度進(jìn)行整合，促進(jìn)電力工業(yè)清潔低碳安全高效發(fā)展。

（作者為中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì )黨組成員、專(zhuān)職副理事長(cháng)）