馬中 中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院

　　2017年4月7日，海南省發(fā)出了第一張具有全國統一編碼的排污許可證。在發(fā)這張證的同時(shí)，海南省生態(tài)環(huán)境保護廳廳長(cháng)鄧小剛還做了一件非常重要的事——將在線(xiàn)監測設備所在的CEMS小屋的鑰匙交給了企業(yè)。

　　這雖然是一個(gè)儀式，但這一交接意味著(zhù)，企業(yè)將對自己的排污行為負完全的責任，自主監測，自主記錄，自證守法，從自證實(shí)現排污者的自律，重建政企關(guān)系，構建誠信社會(huì )。

　　中國正在進(jìn)行固定污染源管理制度的改革，排污許可制度是一項基礎管理制度，建立這項制度是環(huán)境管理精細化的必由之路，是依法厘清環(huán)境責任，遏制環(huán)境污染與破壞的根本手段。以往企業(yè)到底排了些什么污染物，排了多少污染物，企業(yè)自己說(shuō)不清楚，最終還是由環(huán)保部門(mén)來(lái)說(shuō)。即使企業(yè)自行做了監測和記錄，也因為監測數據缺乏規范，監測行為缺乏監管，導致其結果缺乏可靠性、權威性。目前，國家提出了“十三五”期間實(shí)現“全面達標排放”，以達標排放作為排污許可證對企業(yè)監管的底線(xiàn)要求，既是對過(guò)往監管不到位的正視，也是推動(dòng)信息歸真，責權歸位的重要舉措。

　　因此，企業(yè)自行監測、自證排放的科學(xué)化、規范化、制度化，是實(shí)施排污許可證監管功能的基本保障，自行監測制度的建立也為環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境保護稅等環(huán)境管理制度的實(shí)施提供了支撐和保證。從這個(gè)意義上講，在開(kāi)始建立排污許可證制度的同時(shí)，適時(shí)建立和完善自行監測制度是非常必要的。環(huán)保部作為國家環(huán)境保護行政主管部門(mén)，有責任制定和發(fā)布各個(gè)行業(yè)的自行監測技術(shù)指南和規范，作為與排污許可證匹配的指導性文件。

　　最近環(huán)保部出臺的《排污單位自行監測技術(shù)指南 總則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“總則”），《排污單位自行監測技術(shù)指南 火力發(fā)電及鍋爐》及《排污單位自行監測技術(shù)指南 造紙工業(yè)》是排污許可證制度建設的重要內容，也是實(shí)施許可證制度的主要措施，企業(yè)自行監測的作用和必要性主要體現在以下幾個(gè)方面：

　　一是體現了“全過(guò)程”管理的思路，監測的內容不僅限于污染物的排放，也包括與污染排放相關(guān)的重要生產(chǎn)參數；規范的內容也不僅僅限于監測本身，還包括了記錄與報告的相關(guān)要求，這就為企業(yè)“自證守法”提供了閉合的證據鏈。

　　二是對企業(yè)編制自行監測方案提供了系統指導，并且與行業(yè)特點(diǎn)相結合，具有實(shí)際可操作性，促使排放數據信息歸真。當監測數據實(shí)現了規范、完整、準確，就能夠為環(huán)境信息公開(kāi)建立基礎條件。

　　三是具有一定的前瞻性，比如火電行業(yè)空氣污染物排放的氨與造紙行業(yè)廢水排放的全鹽量，一些地方標準中有了相應的控制要求，目前國家標準沒(méi)有對排放限值做出規定。這次《指南》中都提出了技術(shù)規定。

　　四是體現以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理思路，為許可證制度的推進(jìn)完善留出延伸空間?！吨改稀凡粌H要求企業(yè)對其排放所涉及的所有污染因子進(jìn)行監測，也有針對性的提出，企業(yè)應該對其周邊環(huán)境中的相關(guān)污染物濃度進(jìn)行監測。這樣不僅有利于企業(yè)“自證清白”，也有利于將企業(yè)的排放行為與環(huán)境質(zhì)量的要求建立起聯(lián)系，為將來(lái)最終實(shí)現與環(huán)境質(zhì)量掛鉤的“一企一證”打下基礎。另外，“總則”將排污企業(yè)所在區域和流域內環(huán)境質(zhì)量超標的污染物作為該企業(yè)應該監測的主要排放指標，也是體現這一思路的規定要求。

　　作為一項新建立的環(huán)境管理制度，《自行監測指南》還需要在實(shí)施過(guò)程中不斷完善。它不僅要與每個(gè)行業(yè)許可證的申請與核發(fā)技術(shù)規范協(xié)調一致，還要和行業(yè)本身的實(shí)際相結合。許可證制度建立的初期，是在普遍缺乏行業(yè)基礎數據的情況下，根據現有信息“自上而下”的制訂規范、搭建框架體系，在具體操作中是否具有普適性，一些要求是否合理，以及是否存在重要的遺漏等等，需要得到驗證與修正，通過(guò)自行監測、記錄收集和累積建立起數據基礎之后，再對制度設計進(jìn)行完善，這是一個(gè)逐步推進(jìn)，循環(huán)上升的過(guò)程。從這個(gè)意義上說(shuō)，企業(yè)自行監測的執行能夠為改進(jìn)完善排污許可證制度提供重要支持。分行業(yè)按規范將自行監測落實(shí)到位，并且轉變監督模式，賦予許可證乃至基于許可證的監測記錄、報告以充分的合法性。不僅要求讓企業(yè)必須有準確而完整的污染物排放監測記錄，也讓企業(yè)的自行監測的記錄和報告成為守法依據，包括實(shí)施成為計算環(huán)保稅等環(huán)境政策的有效依據，消除以往排污申報、排污收費中的自由裁量與模糊地帶，將污染者付費、污染者治理建立在污染者負全責的基礎上。

　　為了實(shí)現自行監測應有的功能，其制度的設計和完善還必須以“可核查性”為基本目標和原則。目前的 “總則”和《指南》里，已經(jīng)考慮了用企業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的信息與排放數據之間建立邏輯關(guān)系的做法來(lái)為核查建立證據鏈。但對一些以往未納入監管范圍的污染物提出的監測要求和技術(shù)指導，是否具備可操作性，技術(shù)上是否可以獲得有效數據，可能還需要有一個(gè)探索的過(guò)程，但規范要求一經(jīng)提出，本身也能促使行業(yè)改進(jìn)，促使技術(shù)進(jìn)步來(lái)提供有效的支持?？傊?，容許并引導自行監測逐步改進(jìn)和完善，既是對企業(yè)的要求，也是對監管部門(mén)的要求。

　　《總則》中有一些規定，可能造成認識的歧義，執行上的漏洞，給不負責任的企業(yè)可乘之機，因此需要進(jìn)一步明確和規范。比如“監測成本應與排污企業(yè)自身能力相一致，盡量避免重復監測”。自行監測是企業(yè)作為排污者的主體責任，主管部門(mén)不必要替企業(yè)考慮監測成本問(wèn)題。如果規范明確，要求準確，企業(yè)不會(huì )重復監測。但同樣企業(yè)不能以能力或者成本為理由不實(shí)行自行監測。任何情況下，如果一個(gè)企業(yè)因為履行環(huán)保責任導致破產(chǎn)，那就說(shuō)明這個(gè)企業(yè)的盈利是建立在掠奪公共環(huán)境資源的基礎上，從社會(huì )全成本考慮它就不應該存在。搞清楚污染物的排放情況是對污染有效控制和治理的前提，自行監測、記錄與自證守法的成本也是“污染者付費”應有之義。

　　最后，也是最重要的一點(diǎn)，在自行監測制度完備并實(shí)施的條件下，自行監測從形式上看像是企業(yè)自主自治，但是，這并不意味著(zhù)監督性的監測和對自行監測的監督管理可以放松。在企業(yè)自證清白的證據鏈已經(jīng)清晰可查的情況下，監管可以不用“貓捉老鼠”，可以減少反復現場(chǎng)核查的頻次，但是監管必須更加把力氣用在“刀刃”上：一方面，要改革日常監管的方式，將對企業(yè)提交的報告的核查作為常規的監管模式，并制訂相關(guān)工作規范；另一方面，將“依證監管”落實(shí)到位，監督性的監測要有的放矢，一旦發(fā)現數據造假等行為必須執法從嚴，形成威懾，才能使自行監測成為企業(yè)自律和行業(yè)公平的保障。如果做不到這一點(diǎn)，不僅自行監測將失去作用，許可證制度也會(huì )成為空談。所以，還必須建立與自行監測相匹配的監管制度。