為適應新形勢下突發(fā)環(huán)境事件應急工作需要，經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院辦公廳于2014年12月29日正式印發(fā)了修訂后的《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《預案》）。

　　新《預案》依據2014年修訂的《環(huán)境保護法》和《突發(fā)事件應對法》等法律法規，總結了近年來(lái)突發(fā)環(huán)境事件應對工作的實(shí)踐經(jīng)驗，從我國國情和現實(shí)發(fā)展階段出發(fā)，重點(diǎn)在突發(fā)環(huán)境事件的定義和預案適用范圍、應急指揮體系、監測預警和信息報告機制、事件分級及其響應機制、應急響應措施等方面做了調整，較之2005年印發(fā)的原《預案》結構更加合理，內容更加精煉，定位更加準確，層級設計更加清晰，職責分工更加明確，“環(huán)境”特點(diǎn)更加突出，應急響應流程更加順暢，指導性、針對性和可操作性也更強了。

　　修訂背景

　　適應環(huán)境應急管理工作新形勢、新任務(wù)、新要求

　　原《預案》印發(fā)時(shí)，《突發(fā)事件應對法》尚未頒布。近10年來(lái)，國家根據突發(fā)事件應對和環(huán)境保護的需要，先后出臺了《突發(fā)事件應對法》（2007年）、修訂了《水污染防治法》（2008年）和《環(huán)境保護法》（2014年），發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面加強應急管理工作的意見(jiàn)》（2006年）、《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（2011年）、《突發(fā)事件應急預案管理辦法》（2013年）等法規和文件。原《預案》印發(fā)時(shí)，突發(fā)環(huán)境事件的主管部門(mén)是國家環(huán)?？偩?。2008年機構改革，原國家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)境保護部，成為國務(wù)院的組成部門(mén)。

　　特別是近10年來(lái)突發(fā)環(huán)境事件應對工作的實(shí)踐，和人民群眾不斷增長(cháng)的對環(huán)境安全的要求，使原《預案》在突發(fā)環(huán)境事件的定義、預案適用范圍、應急指揮體系、應急響應措施等方面暴露出一些問(wèn)題和不足，迫切需要對原《預案》進(jìn)行修訂，以適應環(huán)境應急管理工作面臨的新形勢、新任務(wù)和新要求。

　　修訂主要內容

　　必要時(shí)可越級上報 累積性污染納入范疇

　　新《預案》由7章和兩個(gè)附件組成，分別為總則、組織指揮體系、監測預警和信息報告、應急響應、后期工作、應急保障、附則，將原《預案》中篇幅較大且相對獨立的突發(fā)環(huán)境事件分級標準和國家環(huán)境應急指揮部組成及工作組職責調整為兩個(gè)附件。

　　1 突發(fā)環(huán)境事件

　　定義增加了新內涵

　　新《預案》對突發(fā)環(huán)境事件重新定義，即“突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或自然災害、生產(chǎn)安全事故等因素，導致污染物或放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財產(chǎn)安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會(huì )影響，需要采取緊急措施予以應對的事件，主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件”。

　　這一定義有幾個(gè)新亮點(diǎn)：一是增加了突發(fā)環(huán)境事件原因的描述和界定，列舉了引發(fā)和次生突發(fā)環(huán)境事件的情形。這有助于增強各級政府及其有關(guān)部門(mén)和企業(yè)的環(huán)境意識，適應應急管理工作從單項向綜合轉變的發(fā)展態(tài)勢，在應對事故災難和自然災害時(shí)，要盡可能減少對環(huán)境的損害，防范次生突發(fā)環(huán)境事件。二是在定義中明確“突然造成或可能造成”，這里既包括了“突然暴發(fā)”，也包括了“突然發(fā)現”。將突發(fā)性污染和一些累積性污染都納入突發(fā)環(huán)境事件的范疇，體現了國家對環(huán)境安全的底線(xiàn)思維，有利于最大限度地減少事件的環(huán)境影響。

　　2 預案適用范圍

　　更加明確

　　新《預案》規定：“本預案適用于我國境內突發(fā)環(huán)境事件的應對工作?！边@與原《預案》只強調國家層面介入應對的表述有較大調整，體現了國家專(zhuān)項預案的政策性和對地方的指導性。

　　同時(shí)新《預案》還明確規定，“核設施及有關(guān)核活動(dòng)發(fā)生的核事故所造成的輻射污染事件、海上溢油事件、船舶污染事件的應對工作按照其他相關(guān)應急預案規定執行。重污染天氣應對工作按照國務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計劃》等有關(guān)規定執行?！?/p>

　　3 應急組織體系更加完善

　　新《預案》強調“堅持統一領(lǐng)導、分級負責，屬地為主、協(xié)調聯(lián)動(dòng)，快速反應、科學(xué)處置，資源共享、保障有力的原則”。 明確突發(fā)環(huán)境事件應對工作的責任主體是縣級以上地方人民政府?！巴话l(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，地方人民政府和有關(guān)部門(mén)立即自動(dòng)按照職責分工和相關(guān)預案開(kāi)展應急處置工作?！?/p>

　　國家層面主要是負責應對重特大突發(fā)環(huán)境事件，跨省級行政區域突發(fā)環(huán)境事件和省級人民政府提出請求的突發(fā)環(huán)境事件。國家層面應對工作分為環(huán)境保護部、國務(wù)院工作組和國家環(huán)境應急指揮部3個(gè)層次，這樣規定是近10年來(lái)重特大突發(fā)環(huán)境事件應對實(shí)踐的總結和固化。如2005年發(fā)生的松花江水污染特別重大突發(fā)環(huán)境事件，國務(wù)院成立了應急指揮部統一領(lǐng)導、組織和指揮應急處置工作。一些敏感的重大環(huán)境事件，如2009年年底中石油蘭鄭長(cháng)管線(xiàn)柴油泄漏事件、2012年年初廣西龍江河鎘污染事件等，則根據國務(wù)院領(lǐng)導同志指示，成立了由環(huán)境保護部等相關(guān)部門(mén)組成的國務(wù)院工作組，負責指導、協(xié)調、督促有關(guān)地區和部門(mén)開(kāi)展突發(fā)環(huán)境事件應對工作。其他重特大突發(fā)環(huán)境事件國家層面的應對則多是由環(huán)境保護部負責的。與之相配套，環(huán)境保護部于2013年印發(fā)的《環(huán)境保護部突發(fā)環(huán)境事件應急響應工作辦法》，對部門(mén)工作組的響應分級、響應方式、響應程序、工作內容進(jìn)行了系統規定。

　　新《預案》還強調，應急指揮部的成立由負責處置的主體來(lái)決定，即“負責突發(fā)環(huán)境事件應急處置的人民政府根據需要成立現場(chǎng)指揮部，負責現場(chǎng)組織指揮工作。參與現場(chǎng)處置的有關(guān)單位和人員要服從現場(chǎng)指揮部的統一指揮”。 這就使國家和地方的事權更加清晰，便于有效開(kāi)展應對工作。

　　4 事件分級標準更加完善

　　新《預案》從人員傷亡、經(jīng)濟損失、生態(tài)環(huán)境破壞、輻射污染和社會(huì )影響等方面對事件分級標準進(jìn)行了比較系統的完善，修訂內容如下：一是在較大級別中增加了“因環(huán)境污染造成鄉鎮集中式飲用水水源地取水中斷”的規定；比照傷亡人數、疏散人數、經(jīng)濟損失、跨界影響等因素，增加了一般事件分級具體指標。二是強調了環(huán)境污染與后果之間的關(guān)系。強調了“因環(huán)境污染”直接導致的人員傷亡、疏散和轉移，從而與因生產(chǎn)安全事故和交通事故等致人傷亡的情形區別開(kāi)來(lái)。三是提高了經(jīng)濟損失標準。將特別重大級別中由于環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟損失的額度由原來(lái)的1000萬(wàn)元調整至1億元，其他級別中因環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟損失的額度也做了相應調整。四是輻射方面的分級標準進(jìn)一步調整和規范。五是在特別重大級別中增加了“造成重大跨國境影響的境內突發(fā)環(huán)境事件”。

　　5 預警行動(dòng)和應急響應

　　更加具體

　　新《預案》對“預警行動(dòng)”進(jìn)行了細化，將其劃分為分析研判、防范處置、應急準備和輿論引導等。同時(shí)，明確“預警級別的具體劃分標準，由環(huán)境保護部制定”?！绊憫胧狈謩e為現場(chǎng)污染處置、轉移安置人員、醫學(xué)救援、應急監測、市場(chǎng)監管和調控、信息發(fā)布和輿論引導、維護社會(huì )穩定、國際通報和援助等，具有較強的指導性。

　　新《預案》規定，“突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生在易造成重大影響的地區或重要時(shí)段時(shí)，可適當提高響應級別。應急響應啟動(dòng)后，可視事件損失情況及其發(fā)展趨勢調整響應級別，避免響應不足或響應過(guò)度?！边@個(gè)應急響應級別靈活調整和響應適度的原則完全符合《突發(fā)事件應對法》的規定，即“有關(guān)人民政府及其部門(mén)采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會(huì )危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施”。

　　6 信息報告和通報進(jìn)一步

　　強化

　　新《預案》強調，“突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，涉事企業(yè)事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須采取應對措施，并立即向當地環(huán)境保護主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)報告，同時(shí)通報可能受到污染危害的單位和居民。因生產(chǎn)安全事故導致突發(fā)環(huán)境事件的，安全監管等有關(guān)部門(mén)應當及時(shí)通報同級環(huán)境保護主管部門(mén)。環(huán)境保護主管部門(mén)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)信息監測、環(huán)境污染舉報熱線(xiàn)等多種渠道，加強對突發(fā)環(huán)境事件的信息收集，及時(shí)掌握突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生情況?！泵鞔_了信息報告與通報的實(shí)施主體、職責分工和程序，強調了跨省級行政區域和向國務(wù)院報告的突發(fā)環(huán)境事件信息處理原則和主要情形。新《預案》還規定，“地方各級人民政府及其環(huán)境保護主管部門(mén)應當按照有關(guān)規定逐級上報，必要時(shí)可越級上報?！?/p>

　　7 后期工作明確具體

　　新《預案》將后期處置工作分為損害評估、事件調查、善后處置3部分內容，規定“突發(fā)環(huán)境事件應急響應終止后，要及時(shí)組織開(kāi)展污染損害評估，并將評估結果向社會(huì )公布。評估結論作為事件調查處理、損害賠償、環(huán)境修復和生態(tài)恢復重建的重要依據。突發(fā)環(huán)境事件損害評估辦法由環(huán)境保護部制定”?！巴话l(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，根據有關(guān)規定，由環(huán)境保護主管部門(mén)牽頭，可會(huì )同監察機關(guān)及相關(guān)部門(mén)，組織開(kāi)展事件調查，查明事件原因和性質(zhì)，提出防范整改措施和處理建議?！?近年來(lái)，環(huán)境保護部制修訂了《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段污染損害評估工作程序規定》、《環(huán)境損害評估推薦方法（第二版）》、《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段污染損害評估推薦方法》、《突發(fā)環(huán)境事件調查處理辦法》、《關(guān)于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見(jiàn)》等，可結合新《預案》一并貫徹。

　　實(shí)踐證明，損害評估是對人民群眾負責的具體體現，事件調查是提高應急管理水平和能力的重要舉措。把應對突發(fā)事件實(shí)踐中的經(jīng)驗教訓總結、凝練，通過(guò)制度和預案進(jìn)一步確定下來(lái)，以應對那些不確定的突發(fā)事件，這是應急管理工作中非常重要的方法和寶貴經(jīng)驗。

　　最后要強調的是，根據黨中央、國務(wù)院關(guān)于“全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，堅持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則”，新《預案》全文公布，有利于廣大群眾學(xué)習、了解、貫徹和監督。廣大人民群眾既是我們保護的主體，更是我們應對突發(fā)事件依靠的主體。下一步，環(huán)境保護部等將按照新《預案》，制定修訂相關(guān)配套文件，各地、各部門(mén)將結合自己的實(shí)際制修訂本地區、本部門(mén)的相關(guān)預案，并組織做好宣傳、培訓、演練和貫徹實(shí)施等工作，以進(jìn)一步健全突發(fā)環(huán)境事件應對工作的體制機制，更好地保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和環(huán)境安全，促進(jìn)社會(huì )全面、協(xié)調、可持續發(fā)展。