對話(huà)人：環(huán)境保護部環(huán)境規劃院副院長(cháng)吳舜澤

　　采訪(fǎng)人：中國環(huán)境報記者郭婷

　　吳舜澤，環(huán)境保護部環(huán)境規劃院副院長(cháng)，博士生導師，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì )環(huán)境規劃專(zhuān)業(yè)委員會(huì )主任委員，享受?chē)鴦?wù)院特殊津貼專(zhuān)家，牽頭承擔國家環(huán)境保護“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃以及水污染防治行動(dòng)計劃等研究編制工作。

　　《水十條》制定過(guò)程中有哪些優(yōu)化調整？

　　■不斷優(yōu)化完善總體架構設計，反復論證中長(cháng)期目標和落地性指標要求，充分推敲任務(wù)措施的有效性

　　中國環(huán)境報：《水污染防治行動(dòng)計劃》的制定歷經(jīng)了30易稿的變化和修改。請您談?wù)?，這其中有哪些優(yōu)化調整？有哪些經(jīng)過(guò)反復論證？最后又是怎樣落實(shí)成文的？

　　吳舜澤：作為向水污染宣戰的行動(dòng)綱領(lǐng)，《水十條》要兼具戰略性和可操作性。各方要求高，公眾期望大。同時(shí)，水污染防治是一個(gè)復雜的系統工程，需要統籌考慮各種因素，兼顧需求與可能。其研究編制過(guò)程必然是一個(gè)不斷螺旋上升、不斷深化提升的過(guò)程。切磋、琢磨，反復論證、斟酌權衡。這符合決策研究的客觀(guān)規律，也體現了黨中央、國務(wù)院，以及環(huán)境保護部對《水十條》的高度重視。研究編制過(guò)程中，從技術(shù)角度，重點(diǎn)做了3方面的深化研究工作：

　　一是不斷優(yōu)化完善總體架構設計。

　　《水十條》涉及各行動(dòng)主體、各污染源、各類(lèi)水體、各種制度措施，從哪個(gè)角度來(lái)設計架構都有可取之處，但都存在著(zhù)如何保證內容不重不漏的難點(diǎn)，并應按照突出問(wèn)題進(jìn)行歸類(lèi)梳理?！端畻l》堅持問(wèn)題導向和系統治水思維，在研究編制過(guò)程中不斷吸收新精神、新思想，對文本架構不斷強化邏輯主線(xiàn)，在多次討論、優(yōu)化的基礎上完善形成了目前較為理想的框架結構。

　　最初曾考慮以飲用水、地表水、地下水、近岸海域4類(lèi)水體來(lái)統領(lǐng)各項任務(wù)，但控源減排等措施難免有所重復，且在一定程度上局限于環(huán)保系統管理范疇。后來(lái)考慮參照規劃一般架構，但經(jīng)反復研酌，《水十條》應淡化一般性要求，更加突出具體行動(dòng)和可操作措施，制度機制建立健全也應是硬招實(shí)招，也是當前水污染防治主要問(wèn)題和《水十條》重點(diǎn)任務(wù)，而不是像規劃中的保障措施那樣相對偏軟、后置；特別是黨的十八屆三中全會(huì )、四中全會(huì )召開(kāi)后，編制組及時(shí)領(lǐng)會(huì )中央改革精神，顯著(zhù)強化了制度建設內容。2014年中央財經(jīng)領(lǐng)導小組水安全會(huì )議后，編制組貫徹“節水優(yōu)先”的精神，按照水資源、水環(huán)境統籌的思想，強化節水減污內容，嘗試將水資源保護、節水等內容放到突出地位。

　　吸收各類(lèi)框架的優(yōu)點(diǎn)，統籌整合，反復磨合形成了現在的架構：第一部分包括頭3條，分別從環(huán)保與經(jīng)濟協(xié)調的宏觀(guān)層面、水質(zhì)與水量協(xié)同的中觀(guān)層面、全面控源的治理層面提出任務(wù)，體現系統治水，全過(guò)程治理解決群眾反映強烈的突出問(wèn)題；第二部分包括第4條、第5條、第6條，提出科技、市場(chǎng)、執法方面的措施，突出制度建設，解決急需加強的政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力瓶頸問(wèn)題；第三部分包括第7條、第8條，提出了強化管理和保障水環(huán)境安全等任務(wù)，是群眾最為關(guān)注的水污染防治目標靶心；第四部分包括第9條、第10條，從行動(dòng)主體方面提出了落實(shí)責任和全民參與等任務(wù)，是《水十條》實(shí)施的關(guān)鍵所在。

　　二是反復論證中長(cháng)期目標和落地性指標要求。

　　首先，在目標指標的選擇上，改善環(huán)境質(zhì)量是環(huán)境保護工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是加強政府公信力、提升執政能力的內在要求，是滿(mǎn)足公眾期待、緩解社會(huì )矛盾的必然選擇，是倒逼經(jīng)濟轉型升級、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。為此，以環(huán)境質(zhì)量是否改善作為判斷各項工作成效的標準，統領(lǐng)各項工作有序開(kāi)展?！端畻l》選擇以水質(zhì)為目標指標，在目標中只明確水質(zhì)方面的內容，且擇優(yōu)選擇代表性、關(guān)鍵性、牽頭性指標，城市污水處理率、污泥無(wú)害化處理處置率等措施方面的指標要求則放到具體任務(wù)中提出，并實(shí)現分區差異化。堅持底線(xiàn)思維，強化水環(huán)境質(zhì)量目標管理，明確飲用水、地表水、地下水、近岸海域等各類(lèi)水體水質(zhì)保護目標，特別關(guān)注城市黑臭河流等與群眾生活關(guān)系密切的水體，使老百姓能切實(shí)感受到水質(zhì)改善的成效。這也是推進(jìn)我國環(huán)境管理由總量控制逐步向環(huán)境質(zhì)量目標管理轉型的具體體現。

　　其次，在目標指標數值的確定上，《水十條》立足當前所處的水污染防治階段，統籌水資源、水污染、水生態(tài)，厘清了清潔水的邊界，以水污染防治為核心，提出了有毒有害污染物、環(huán)境激素類(lèi)化學(xué)品污染等控制要求，逐步逼近清潔水。技術(shù)組對水質(zhì)較差斷面超標因子、超標程度、改善難度等情況進(jìn)行了逐一分析（編制過(guò)程中還曾設置專(zhuān)欄列出要消除劣V類(lèi)水質(zhì)的河流等目標水體清單）。同時(shí)兼顧水質(zhì)改善需求和經(jīng)濟技術(shù)可達性，經(jīng)反復論證和征求意見(jiàn)達成一致，以使目標指標、任務(wù)措施互為支撐、漸次遞進(jìn)。

　　三是充分推敲任務(wù)措施的有效性、可達性、可行性、帶動(dòng)性。

　　在總體考慮上按照問(wèn)題導向、目標導向的思路，對于見(jiàn)效慢、長(cháng)期性的問(wèn)題按照堅持不懈、穩中求進(jìn)的原則設計任務(wù)措施，對于老百姓關(guān)注的問(wèn)題要求集中火力、逐一殲滅。

　　《水十條》努力避免“一刀切”，注重區域差異性，在許多任務(wù)措施上對于京津冀、長(cháng)三角、珠三角等重點(diǎn)區域，直轄市、省會(huì )城市、計劃單列市等重點(diǎn)城市，以及縣城和重點(diǎn)鎮等單獨提出差異化要求，這些要求都經(jīng)過(guò)了充分調研和分析，務(wù)求可操作性。

　　例如，在黑臭水體整治任務(wù)的設計上，《水十條》系統梳理了國內外案例經(jīng)驗和相關(guān)學(xué)術(shù)文獻等研究成果，在浙江、江蘇等省開(kāi)展了實(shí)地調研。對“十大”重點(diǎn)行業(yè)、保障生態(tài)流量、推行環(huán)境污染第三方治理、理順價(jià)格稅費、推行綠色信貸等措施、制度都經(jīng)過(guò)了反復論證，形成了400多頁(yè)的論證材料。在影響分析方面，技術(shù)組對工業(yè)等污染源防治、飲用水源保護、城市水體消除黑臭等各項任務(wù)量進(jìn)行了分析，收集整理了水污染防治相關(guān)項目的大量案例和投資數據，對《水十條》投資進(jìn)行了測算；并運用國際通用的投入產(chǎn)出模型和一般均衡模型，分析了《水十條》實(shí)施對GDP、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等方面的影響。

　　《水十條》在實(shí)施過(guò)程中可能遇到的最大困難是什么？

　　■部門(mén)協(xié)調、制度協(xié)同、舉措聯(lián)動(dòng)，持續有效推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量改善

　　中國環(huán)境報：《水污染防治行動(dòng)計劃》在實(shí)施過(guò)程中可能遇到的最大困難是什么？這些問(wèn)題應該如何解決？

　　吳舜澤：《水十條》最大的特點(diǎn)是在中長(cháng)期時(shí)間框架內對多個(gè)污染源、多類(lèi)型水體、多方面舉措進(jìn)行了全面部署，體現以水質(zhì)改善為核心的系統治理思路。我認為，這種系統性、多要素的部署，同時(shí)也帶來(lái)了如何部門(mén)協(xié)調、制度協(xié)同、舉措聯(lián)動(dòng)，持續有效推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量改善的難題，這可能也是將來(lái)實(shí)施過(guò)程中最大的問(wèn)題。

　　《水十條》設計之初就特別強調任務(wù)落地、責任落實(shí)，也強調了協(xié)作機制、部門(mén)聯(lián)動(dòng)，并要求以控制單元水質(zhì)改善目標的有效實(shí)現倒逼綜合治理，在這個(gè)過(guò)程中實(shí)現各種措施的協(xié)同增效。我認為，《水十條》實(shí)施過(guò)程中一定要突出重點(diǎn)，突出主線(xiàn)，把以質(zhì)量改善為核心的系統治理思路落到機制上、落到部署上、落到年度安排上。

　　《水十條》貫穿著(zhù)全面統籌的系統思維，在厘清責任的基礎上，將各方關(guān)系、各項措施任務(wù)有序地整合在一起，有內在邏輯關(guān)系，這是《水十條》的靈魂。只要扎扎實(shí)實(shí)地按照《水十條》實(shí)施下去，就一定能克服困難實(shí)現部門(mén)協(xié)調、制度協(xié)同、舉措聯(lián)動(dòng)。一是在戰略決策上自上而下統籌，從問(wèn)題出發(fā)、從目標出發(fā)，步調一致、方向一致。二是從山頂到海洋對各類(lèi)水體的統籌，對飲用水、地下水、以重點(diǎn)流域為核心的地表水、近岸海域、城市水體、濕地等水體都要明確差異化的措施和要求，推進(jìn)水體系統保護。三是工程措施與非工程措施的統籌，尤其強調科技、市場(chǎng)等非工程措施的應用。四是點(diǎn)源與非點(diǎn)源防控統籌，全面防控工業(yè)、城鎮生活、農業(yè)、船舶交通等污染源。五是行動(dòng)主體的統籌，落實(shí)政府、企業(yè)、公眾責任，明確政府各相關(guān)部門(mén)分工，構建全民行動(dòng)格局，形成水污染防治強大合力。

　　系統問(wèn)題就要用系統方法去解決。在實(shí)施過(guò)程中最關(guān)鍵的是，各級政府要發(fā)揮統領(lǐng)作用，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，時(shí)時(shí)處處堅持系統思維，上下聯(lián)動(dòng)，多方合力，將各方力量擰成一股繩，形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)、全民參與、制度配套、行動(dòng)協(xié)調的局面。要嚴格落實(shí)質(zhì)量倒逼機制，一區一策，使任務(wù)雜而不亂、多而不散，強調方案的操作性、可達性，落實(shí)明確各方責任，有序開(kāi)展各項工作，切忌把行動(dòng)搞成“盲動(dòng)”，最大程度地提高環(huán)境治理的針對性、有效性。

　　《水十條》中有哪些新的管理措施和手段？

　　■創(chuàng )新不是目的而是解決問(wèn)題的思路。堅持問(wèn)題導向，力爭突破瓶頸，最終呈現改革創(chuàng )新結果

　　中國環(huán)境報：《水污染防治行動(dòng)計劃》中，有哪些新的管理措施和手段是首次提及？這對我國水環(huán)境管理歷程具有哪些重要意義？

　　吳舜澤：《水十條》提出了一系列新的舉措，但研究編制過(guò)程中不是為了新而求新，創(chuàng )新不是目的而是解決問(wèn)題的思路：堅持問(wèn)題導向，力爭突破瓶頸，強調實(shí)、硬、管用，并最終呈現出改革創(chuàng )新的結果。

　　歸納起來(lái)，這些新措施、新手段主要針對4個(gè)方面的問(wèn)題：

　　一，污染源管控“嚴”字當頭，求力度。按照新《環(huán)境保護法》要求，取締難監管、污染嚴重的“十小”企業(yè)；推進(jìn)城鎮生活污染達標排放?！端畻l》重拳打擊違法行為，對環(huán)保違法行為“零容忍”，依法嚴厲處罰。實(shí)行“紅黃牌”管理，定期公布環(huán)?！包S牌”、“紅牌”企業(yè)名單。從排污許可主體責任落實(shí)、自行監測、信息公開(kāi)、信用評價(jià)、紅黃牌管理，一條龍地實(shí)現污染源全過(guò)程嚴管，形成“過(guò)街老鼠，人人喊打”的強大震懾。

　　二，任務(wù)措施穩、準、狠，求實(shí)效。治污減排存在薄弱環(huán)節，各類(lèi)污染源排放量大，是我國水環(huán)境質(zhì)量改善避不開(kāi)、必須解決的核心問(wèn)題。堅持問(wèn)題導向，突出重點(diǎn)，抓污水、污染物排放量占全國50%以上的十大重點(diǎn)行業(yè)，強化工業(yè)集聚區水污染預處理和集中治理，杜絕園區藏污納垢；牢牢把握管網(wǎng)覆蓋率低、污水收集處理系統不完善的問(wèn)題核心，突出截污納管要求，解決污水直排問(wèn)題；對于量大面廣、監管難度大的畜禽養殖污染，依法劃定畜禽養殖禁養區，關(guān)閉或搬遷禁養區內的畜禽養殖場(chǎng)（小區）和養殖專(zhuān)業(yè)戶(hù)，優(yōu)化養殖布局，推進(jìn)糞便污水資源化利用。

　　三，制度建設力求點(diǎn)上創(chuàng )新，帶動(dòng)突破。管理制度是水環(huán)境質(zhì)量持續改善的長(cháng)效保障，《水十條》首次將每條、每款、每項都落實(shí)到具體的牽頭部門(mén)或者參與部門(mén)，形成“合力治污”局面。堅持節水即減污，將保障生態(tài)流量作為硬任務(wù)并在黃河和淮河流域試點(diǎn)。排污許可強化了質(zhì)量和風(fēng)險管控、強調了按許可要求排污，這實(shí)際上使排污許可改變了過(guò)去資格證和程序要求的偏軟局面。分階段推進(jìn)從水源到水龍頭全過(guò)程信息公開(kāi)，具體量化了政府和企業(yè)信息公開(kāi)的內容，環(huán)境質(zhì)量目標管理也自始至終體現了信息公開(kāi)，這樣就使信息公開(kāi)、社會(huì )監督制度有抓手、有新意，也緊緊抓住了水環(huán)境質(zhì)量改善真正服務(wù)于民這一落腳點(diǎn)。

　　四，政策措施強調可操作，在針對性上見(jiàn)功夫?！端畻l》堅持繼承與改革創(chuàng )新相結合的原則，進(jìn)一步推廣新安江流域跨界水環(huán)境補償試點(diǎn)經(jīng)驗，擴大跨省界補償試點(diǎn)范圍，從“河長(cháng)制”提煉了黑臭水體責任人公示要求，從《大氣污染防治行動(dòng)計劃》借鑒了城市排名等。資源環(huán)境承載能力監測預警落實(shí)在縣級層次，統一的水環(huán)境監測體系、水污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機制都在京津冀等地區先行啟動(dòng)，體現了穩步突破、可達可行的原則。為了把再生水利用原則要求落到實(shí)處，編制過(guò)程反復研討找到了大型公建和保障房的切入點(diǎn)。環(huán)境績(jì)效合同管理、水環(huán)境保護政府投資事權范圍界定等也使長(cháng)效機制政策建設有了新的著(zhù)力點(diǎn)。

　　這一系列新舉措，貫徹落實(shí)了十八屆三中全會(huì )、四中全會(huì )改革創(chuàng )新和依法治水的精神，結合了新環(huán)保法的要求，針對長(cháng)期困擾水污染防治的痼疾重拳出擊，順應了改善民生的需求，對于理順水污染防治機制體制，促進(jìn)水環(huán)境管理方式調整都具有深遠的積極作用。

　　為更好落實(shí)《水十條》，地方政府及環(huán)保部門(mén)應做好哪些準備？

　　■做好基礎調查工作，形成工作方案，建立推進(jìn)機制，實(shí)施信息公開(kāi)，強調綜合治理

　　中國環(huán)境報：水污染防治行動(dòng)計劃共提出了76類(lèi)舉措，環(huán)境保護部牽頭或負責的項目多達33類(lèi)。為更好落實(shí)《水十條》，地方政府及環(huán)保部門(mén)應該做好哪些準備？

　　吳舜澤：地方政府是實(shí)施《水十條》的主體，環(huán)保部門(mén)要全面理解《水十條》的各項要求，當好政府的參謀，提供決策支撐。重點(diǎn)要做好以下5項工作。

　　第一，做好基礎調查工作。各地方政府要做好排查，摸清城市黑臭水體的現狀、“十小”企業(yè)、工業(yè)集聚區違法違規情況、污水處理廠(chǎng)達標情況等狀況，對照要求注意找差距，夯實(shí)《水十條》實(shí)施的基礎。

　　第二，形成工作方案。準確把握推進(jìn)《水十條》的總體要求，根據環(huán)境保護目標和治理任務(wù)，編制各?。▍^、市）水污染防治實(shí)施方案。這要求自上而下與自下而上相結合，經(jīng)過(guò)幾輪反復協(xié)調，明確水質(zhì)改善的總體目標和年度目標，確定水體清單、斷面清單、目標清單和責任清單，盡可能做到“圖紙畫(huà)出來(lái)、資金算出來(lái)、時(shí)間排起來(lái)、責任明起來(lái)”。對于地市而言，特別要以重點(diǎn)流域規劃的控制單元為載體，自下而上編制重點(diǎn)控制單元、黑臭水體等規劃方案或達標方案，分地市、分水系加強污染源與水體水質(zhì)之間的輸入響應分析，將治污任務(wù)逐一落實(shí)到控制單元內的排污單位。

　　第三，建立推進(jìn)機制。在《水十條》研究編制過(guò)程中，各部門(mén)積極配合，形成了很多好想法、好思想、好點(diǎn)子，有些落實(shí)到《水十條》文字中，有些已經(jīng)落實(shí)到各自部門(mén)工作部署中，有些協(xié)同推進(jìn)已經(jīng)見(jiàn)到實(shí)效。地方也要借鑒國家經(jīng)驗，特別要注意把握統籌水環(huán)境、水資源和水生態(tài)的系統思維，加強與相關(guān)部門(mén)的協(xié)調，推行一崗雙責，以任務(wù)的形式明確各相關(guān)管理部門(mén)的責任，強化行業(yè)管理的任務(wù)要求和聯(lián)動(dòng)增效，釋放“環(huán)境紅利”。環(huán)保部門(mén)要積極主動(dòng)作為，出謀劃策，在盡職履責的同時(shí)做好綜合協(xié)調工作。

　　第四，實(shí)施信息公開(kāi)，動(dòng)員公眾參與。嚴格按照《水十條》信息公開(kāi)的時(shí)間和頻次要求，公布水環(huán)境質(zhì)量狀況、重點(diǎn)排污單位環(huán)境信息、“黃牌”和“紅牌”企業(yè)名單、黑臭水體治理進(jìn)展、飲水安全狀況、地下水污染場(chǎng)地清單、環(huán)境違法典型案件等，告知社會(huì )公眾治理河流名稱(chēng)、采取的措施、治理進(jìn)展和責任部門(mén)（人）、達標進(jìn)程，構建環(huán)境信息溝通與協(xié)商平臺，引導公眾有序參與。廣泛推動(dòng)公眾參與和公眾監督，以信息公開(kāi)推動(dòng)監督，以監督保障落實(shí)，讓社會(huì )公眾在參與水十條過(guò)程中加強對環(huán)境治理的認同感和獲得感。

　　第五，強調綜合治理。以水質(zhì)改善為核心目標，“分子分母”兼顧，削減總量和增加水量并重。排放總量作為分子，盡可能做減法，將工業(yè)園區監督管理、消除建成區污水直排等作為抓手，加大污染源綜合防治力度，削減水污染物排放總量；水量作為分母，盡可能做加法，通過(guò)節約用水、再生水循環(huán)利用、保障生態(tài)流量、水源涵養等措施加大水量。在水環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱的地區，必要時(shí)制定和實(shí)施水污染物特別排放限值。加大現狀水質(zhì)達到或好于Ⅲ類(lèi)的江河湖泊保護力度，實(shí)施濕地建設、河岸帶生態(tài)阻隔等綜合治理措施。