國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計劃》明確提出：采取環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)、授予開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權益等方式，鼓勵社會(huì )資本加大水環(huán)境保護投入。但是，在當前水污染防治項目投資回報率普遍偏低的大環(huán)境下，政府和社會(huì )資本如何聯(lián)姻？

　　財政部、環(huán)境保護部近期印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》給出了什么樣的答案？《意見(jiàn)》對政府和社會(huì )資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域、回報機制和操作流程等進(jìn)行了哪些總體部署？這對于引導社會(huì )資本加大水污染防治投入、提升防治能力和效率具有怎樣的重要意義？

　　□對話(huà)人 環(huán)境保護部規劃財務(wù)司司長(cháng)趙華林

　　□采訪(fǎng)人 中國環(huán)境報記者郭薇

　　■資金投入程度是水污染防治取得成效的關(guān)鍵

　　財政部、環(huán)境保護部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》是落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計劃》的一項重要的財政政策，對于促進(jìn)多元融資、努力破解社會(huì )資本投入的制約瓶頸具有重要的導向作用。

　　采訪(fǎng)人：《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》的發(fā)布對于拓寬水污染防治項目融資渠道、引導社會(huì )資本投入將發(fā)揮怎樣的作用？

　　對話(huà)人： 《水污染防治行動(dòng)計劃》是當前向水污染宣戰的行動(dòng)綱領(lǐng)。目前在水污染防治領(lǐng)域，流域綜合整治、安全飲水保障、環(huán)境監測等環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)項目主要以政府投資為主。但是，由于投入能力有限，水污染治理雖然取得了一定成效，但成效并不顯著(zhù)。

　　資金投入程度事關(guān)水污染防治成效，在中央政府或者各級政府投入有限的前提下，積極引導社會(huì )資本進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域顯得尤為迫切。但是，當前存在政府和社會(huì )資本合作的領(lǐng)域與模式不清晰、投資回報機制不健全、公平安全的社會(huì )資本投資環(huán)境不完善、引導社會(huì )資本投入的機制不規范等問(wèn)題。

　　針對這些問(wèn)題，《意見(jiàn)》以建立穩定的投資回報機制、健全公平安全的投資環(huán)境、優(yōu)化社會(huì )資本投入的引導機制為重點(diǎn)，鼓勵和引導社會(huì )資本參與水污染防治項目建設和運營(yíng)，提高社會(huì )資本環(huán)境保護投入的積極性、主動(dòng)性，破解社會(huì )資本投入的關(guān)鍵瓶頸，拓寬水污染防治項目融資渠道。

　　■水污染防治領(lǐng)域將全面向社會(huì )資本開(kāi)放

　　《意見(jiàn)》將政府和社會(huì )資本合作領(lǐng)域拓展到城市污水、垃圾處置外的項目，有益于促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展和環(huán)保產(chǎn)業(yè)壯大。

　　采訪(fǎng)人：從這次發(fā)布的《意見(jiàn)》看，政府和社會(huì )資本的合作將主要涉及環(huán)境保護的哪些方面和領(lǐng)域？采取的是什么方式？

　　對話(huà)人：在此之前政府和社會(huì )資本在環(huán)境保護方面的合作領(lǐng)域主要是以城市污水處理、垃圾處理處置為主，一般采用BOT、TOT等模式。這次，《意見(jiàn)》明確了水污染防治項目的邊界范圍，拓展到飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養林建設、地下水環(huán)境修復、污染場(chǎng)地修復、城市黑臭水體治理、重點(diǎn)河口海灣環(huán)境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養殖污染防治、農業(yè)面源污染治理、農村環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區污染集中治理（含工業(yè)廢水毒性減排）、環(huán)境監測與突發(fā)環(huán)境事件應急處置等領(lǐng)域。鼓勵對項目有效整合，打包實(shí)施PPP模式，提升整體收益能力，擴展外部效益?！兑庖?jiàn)》同時(shí)提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì )資本開(kāi)放，推廣運用PPP模式。

　　■構建社會(huì )資本全程參與、全面責任、全生命周期管理的規范化PPP模式

　　堅持存量為主、因地制宜和突出重點(diǎn)的原則，盤(pán)活存量資產(chǎn)，分步實(shí)施。

　　采訪(fǎng)人：此次政府和社會(huì )資本的合作將遵循什么原則，采取什么方式？

　　對話(huà)人：《意見(jiàn)》堅持存量為主原則，以費價(jià)機制透明合理、現金流支撐能力相對較強的存量項目為主。經(jīng)充分論證的新建項目可采取PPP模式。堅持物有所值原則轉化存量項目、遴選新建項目。鼓勵結合項目自然條件和技術(shù)特點(diǎn)，創(chuàng )新融資模式，盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成改進(jìn)項目運營(yíng)管理的有效途徑，構建社會(huì )資本全程參與、全面責任、全生命周期管理的規范化PPP模式。同時(shí)，《意見(jiàn)》對納入國家重點(diǎn)支持江河湖泊動(dòng)態(tài)名錄或水污染防治專(zhuān)項資金等相關(guān)資金支持的地區，采取差異化的合作模式與推進(jìn)策略，率先推進(jìn)PPP模式。

　　■建立投資穩定回報機制是政府和社會(huì )資本合作的基本前提

　　明確政府和社會(huì )資本合作的邊界和回報機制，讓政府和市場(chǎng)兩手共同發(fā)力。

　　采訪(fǎng)人：政府和社會(huì )資本在水污染防治領(lǐng)域開(kāi)展合作需要解決的最主要的問(wèn)題是什么？

　　對話(huà)人：《意見(jiàn)》強調在水污染防治領(lǐng)域形成以合同約束、信息公開(kāi)、過(guò)程監管、績(jì)效考核等為主要內容，多層次、一體化、綜合性的PPP工作規范體系，實(shí)現合作雙方風(fēng)險分擔、利益共享、權益融合。其中，建立投資回報機制是開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的基本前提。

　　由于水污染防治項目具有公益性、收益率比較低、回收周期較長(cháng)的特點(diǎn)，因此很難在短時(shí)間內獲得持續穩定的資金回報。所以，《意見(jiàn)》強調社會(huì )資本穩定投資回報機制的建立。在因地制宜綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式基礎上，針對環(huán)境保護項目特點(diǎn)，提出鼓勵捆綁、資源組合開(kāi)發(fā)等盈利模式創(chuàng )新?！兑庖?jiàn)》提出積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開(kāi)發(fā)、供水、林下經(jīng)濟、生態(tài)農業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng )造能力較強的配套項目資源，鼓勵實(shí)施城鄉供排水一體、廠(chǎng)網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，實(shí)現組合開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì )資本參與。

　　■從“補建設”向“補運營(yíng)”、“前補助”向“后獎勵”轉變

　　力求轉變資金供給方式，重視專(zhuān)項資金使用方式與金融創(chuàng )新，以環(huán)境實(shí)效推動(dòng)公共服務(wù)水平的提升。

　　采訪(fǎng)人：與過(guò)去環(huán)保項目的融資機制相比，《意見(jiàn)》在哪些方面有所改變和創(chuàng )新？

　　對話(huà)人：目前，環(huán)境保護專(zhuān)項資金主要以投資補助的形式支持污染防治項目建設，資金不能用于污染治理設施運營(yíng)、政府采購等方面。針對PPP項目政府和社會(huì )資本長(cháng)期合作性質(zhì)及純公益項目主要采用政府付費的特點(diǎn)，《意見(jiàn)》明確提出了優(yōu)化調整專(zhuān)項資金使用方向，逐步從“補建設”向“補運營(yíng)”、“前補助”向“后獎勵”轉變，擴大資金來(lái)源渠道，對PPP項目予以適度政策傾斜。資金使用方式將從投資補助、貸款貼息為主拓展到綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目實(shí)施落實(shí)。

　　除專(zhuān)項資金外，積極創(chuàng )新金融產(chǎn)品與服務(wù)，也是為PPP項目提供融資支持的重要途徑。一是建立向金融機構推介PPP項目的常態(tài)化渠道，鼓勵金融機構為相關(guān)項目提高授信額度、增進(jìn)信用等級，提升PPP項目融資能力。二是支持開(kāi)展排污權、收費權、政府購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議及特許權協(xié)議項下收益等質(zhì)押擔保融資，提升PPP項目融資擔保能力。三是鼓勵社會(huì )資本建立環(huán)境保護基金，重點(diǎn)支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目。

　　■提高公共服務(wù)質(zhì)量，逐步建立績(jì)效標桿制度

　　優(yōu)化項目管理模式，突出績(jì)效評價(jià)和監督管理，重視專(zhuān)項資金與PPP項目績(jì)效評價(jià)及結果運用，逐步建立績(jì)效標桿制度。

　　采訪(fǎng)人：實(shí)施政府和社會(huì )資本合作在管理層面需要有哪些保障性措施？

　　對話(huà)人：加強項目績(jì)效評價(jià)是提高資金使用效率的重要途徑。為此，《意見(jiàn)》從PPP項目實(shí)施層面提出了推進(jìn)績(jì)效評價(jià)工作，提出了建立獨立、透明、可問(wèn)責、專(zhuān)業(yè)化的PPP項目監管體系，實(shí)行信息公開(kāi)，鼓勵公眾參與，接受公眾監督。建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價(jià)體系，推廣第三方績(jì)效評價(jià)，形成評價(jià)結果應用機制和項目后評價(jià)機制。激勵社會(huì )資本通過(guò)管理創(chuàng )新、技術(shù)創(chuàng )新提高公共服務(wù)質(zhì)量，逐步建立績(jì)效標桿制度。

　　■發(fā)揮第三方中介機構的作用，降低PPP項目風(fēng)險

　　規范操作流程，保障公平公正，強化第三方咨詢(xún)服務(wù)。

　　采訪(fǎng)人：在環(huán)保項目上實(shí)施政府和社會(huì )資本合作如何降低投資風(fēng)險？如何確保項目實(shí)施過(guò)程中的公平和公正？

　　對話(huà)人：財政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）規范了項目識別、準備、采購、執行、移交各環(huán)節操作流程，提出了PPP項目規范化運作的19個(gè)步驟。PPP是持久的婚姻，而非一場(chǎng)簡(jiǎn)單的婚禮，需要政府和社會(huì )資本長(cháng)期的合作，因此發(fā)揮第三方中介機構的作用，為政府和社會(huì )資本提供交易咨詢(xún)服務(wù)是降低PPP項目風(fēng)險、保障公平公正的重要途徑?！兑庖?jiàn)》提出了培育第三方專(zhuān)業(yè)機構，完善咨詢(xún)中介市場(chǎng)，鼓勵采用第三方支付體系。在PPP項目實(shí)施過(guò)程中，鼓勵委托第三方機構提供包括實(shí)施方案編制、采購文件起草、項目協(xié)議擬定等涉及技術(shù)、財務(wù)、法律、商務(wù)等綜合性的咨詢(xún)服務(wù)，兼顧政府和社會(huì )資本雙方利益，確保水污染防治PPP項目順利實(shí)施。