中國環(huán)境報記者王瑋 備受矚目的《大氣污染防治法》修訂工作終于又邁出實(shí)質(zhì)性一步，近日，國務(wù)院法制辦公布了《大氣污染防治法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“征求意見(jiàn)稿”）及關(guān)于征求意見(jiàn)稿的說(shuō)明。與2000年施行現行大氣法時(shí)不同，如今十幾年過(guò)去了，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了非凡的成就，同時(shí)環(huán)境問(wèn)題日益凸顯，尤其是近幾年，灰霾引起了全民對環(huán)境問(wèn)題特別是大氣污染問(wèn)題的高度關(guān)注，《大氣污染防治法》修訂進(jìn)一步提上議事日程。相比現行大氣法，這次的征求意見(jiàn)稿都增加了哪些內容？哪些需要進(jìn)一步完善？怎么評價(jià)征求意見(jiàn)稿？本報為您詳細解讀。

　　法眼觀(guān)法

　　重中之重的“重點(diǎn)區域大氣污染聯(lián)合防治”

　　與現行大氣法相比，征求意見(jiàn)稿最大變化是新增“重點(diǎn)區域大氣污染聯(lián)合防治”和“重污染天氣應對”兩章。

　　征求意見(jiàn)稿提出，國家建立重點(diǎn)區域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統籌協(xié)調區域內大氣污染防治工作。明確環(huán)境保護主管部門(mén)劃定國家大氣污染防治重點(diǎn)區域，制定區域大氣污染防治規劃。嚴格控制區域內機動(dòng)車(chē)保有量和煤炭消費總量，實(shí)行環(huán)評會(huì )商機制。

　　什么是重點(diǎn)區域？2013年9月，國務(wù)院公布的《大氣污染防治行動(dòng)計劃》提到了“三區十群”概念，包括京津冀、長(cháng)三角、珠三角區域以及遼寧中部、山東、武漢及其周邊、長(cháng)株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關(guān)中、甘寧、烏魯木齊城市群等47個(gè)城市。

　　當前，大氣區域傳輸性污染越來(lái)越明顯，由于各地方的法規、排放標準和管理措施不一致，僅靠各地直接協(xié)商，不能從根本上解決協(xié)同管理問(wèn)題。必須從法律層面統一重點(diǎn)區域的控制措施、標準、罰則，才能落實(shí)區域聯(lián)防聯(lián)控要求。新修訂的環(huán)保法也明確，國家建立跨行政區域的重點(diǎn)區域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調機制，實(shí)行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。

　　天津市環(huán)境保護科學(xué)研究院環(huán)境規劃研究室主任黃浩云說(shuō)，城市發(fā)展水平有差異，通過(guò)聯(lián)防聯(lián)控帶動(dòng)區域產(chǎn)業(yè)結構調整，可使優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和技術(shù)通過(guò)法律輻射到相應區域。

　　無(wú)獨有偶，在今年全國人大環(huán)資委大氣污染防治法座談會(huì )上，就有北京、上海、浙江、廣西、海南、黑龍江、湖北、湖南、江蘇、寧夏、山東、山西和西藏13個(gè)省、自治區、直轄市提出將區域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控寫(xiě)入法律。

　　河北省環(huán)境科學(xué)研究院正高級工程師、副院長(cháng)邢書(shū)彬認為，“重點(diǎn)區域大氣污染聯(lián)合防治，應在經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)布局、能源供應等方面統一規劃、統一標準，污染防治資金的使用應突出區域防治重點(diǎn)，打破省市間條塊分割，建立區域內不同行政區間的經(jīng)濟補償機制。京津冀區域大氣污染防治的重點(diǎn)在河北省，河北省產(chǎn)業(yè)結構調整任重道遠、大氣污染治理投入巨大，應在區域層面制訂合理的經(jīng)濟政策，加大區域治理資金投入力度?！?/p>

　　全社會(huì )共同參與的“重污染天氣應對”

　　征求意見(jiàn)稿提出建立重污染天氣預警和應對機制。進(jìn)行環(huán)境空氣質(zhì)量預報，根據預警等級，實(shí)行企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)，機動(dòng)車(chē)限行，停止工地施工作業(yè)，學(xué)校停課以及開(kāi)展影響天氣作業(yè)等應急措施。

　　對新增的這一章，邢書(shū)彬表示，“當前，京津冀等重點(diǎn)區域的環(huán)境空氣質(zhì)量狀況與標準還有很大差距，短時(shí)期內難以達標。尤其是重污染天氣，危害人體健康，對人民群眾的正常生活造成很大影響，公眾反響強烈。在重污染天氣狀況下采取應對措施，有效減緩空氣質(zhì)量惡化的趨勢、控制空氣污染的程度尤為重要，也是各級政府、管理部門(mén)以及企事業(yè)單位的責任。修訂草案征求意見(jiàn)稿中提出，建立重污染天氣監測預警體系，由政府制定重污染天氣應急預案，發(fā)布重污染天氣預警信息，并及時(shí)啟動(dòng)應急響應，十分必要?！?/p>

　　黃浩云認為，這一章為減少不利條件下的污染物排放提供了法律依據，特別是霧霾對呼吸系統影響較大，告知公眾在不利天氣采取自我防護是一個(gè)很重要的措施。通過(guò)減排可以遏制污染的程度，征求意見(jiàn)稿對公眾的生活行為也提出了要求，像停止露天燒烤、禁燃煙花爆竹等。

　　總體上，黃浩云認為，新增的這兩章反映了當前大氣污染形勢比較嚴峻情況下，可以采取的有效辦法，這是此次征求意見(jiàn)稿很有特色的地方。

　　最高人民法院中國應用法學(xué)研究所所長(cháng)孫佑海在向記者提起這一章時(shí)說(shuō)，“作為沒(méi)有辦法的辦法，將重污染天氣應對當做大氣污染防治特別措施來(lái)用，心情比較沉重，不希望會(huì )發(fā)生這樣的情況，但寫(xiě)這一章還是必要的?！辈贿^(guò)同時(shí)，他建議第七十三條最后一款不寫(xiě)更合適。因為如果有人根據符合標準的監測儀器得出數據，發(fā)現空氣質(zhì)量比較糟糕，在微博、微信上發(fā)布相關(guān)信息，難道要追究法律責任。再有“預警”怎么界定？事情已經(jīng)發(fā)生、開(kāi)始和剛開(kāi)始或比較嚴重的時(shí)候，界限不好把握，而且發(fā)布者還是對環(huán)境保護比較重視的，為公眾做點(diǎn)好事，這一規定對公眾參與環(huán)保工作的積極性是一種挫傷，公權力處罰這類(lèi)事情合不合適存疑。

　　與時(shí)俱進(jìn)的“大氣污染防治措施”

　　與現行大氣法單設防治燃煤產(chǎn)生的大氣污染、防治機動(dòng)車(chē)船排放污染，防治廢氣、塵和惡臭污染不同，征求意見(jiàn)稿將其統歸為大氣污染防治措施，在此基礎上，細分為燃煤、工業(yè)、車(chē)船、揚塵和其他大氣污染防治5節。

　　對于征求意見(jiàn)稿首次提出的煤炭消費總量控制，黃浩云指出，我國能源結構以煤為主，多煤少氣，煤質(zhì)差異大，高硫分、高灰分的煤因價(jià)格較低，生產(chǎn)、生活用量很大，排污量很大，特別是農村地區燒散煤的量越來(lái)越大，冬季排放量集中，造成很大污染，因此應當控制煤炭總量，對煤炭質(zhì)量控制提出要求，對洗選煤提出要求。另外，從源頭控制煤炭消費總量，可以控制城市發(fā)展規模，調整產(chǎn)業(yè)結構，對區域大氣污染防治起到重要作用。同時(shí)，征求意見(jiàn)稿也提出推進(jìn)清潔能源技術(shù)，像電力行業(yè)提出采用燃氣標準、近零排放，超潔凈燃燒技術(shù)，目前已有試點(diǎn)工作。這些都有助對煤炭合理、清潔使用。

　　“機動(dòng)車(chē)船污染物防治”也是目前大氣污染防治新領(lǐng)域，其在管理機制、制度以及基本政策等方面（如申報登記、排污許可、排污收費等）與傳統大氣污染管理存在明顯不同。

　　征求意見(jiàn)稿還新增揮發(fā)性有機物等新的防控對象。專(zhuān)設揚塵污染防治一節，“今后對揚塵控制有了法律依據?！秉S浩云認為以上這些變化，都是基于目前源解析的結果。他進(jìn)一步解釋?zhuān)唇馕霰旧硪彩敲绹鉀Q污染構成問(wèn)題的重要方法，國內進(jìn)一步發(fā)展，但是前期有很多監測方法、統計方法不太一致，造成源解析工作混亂，后來(lái)，對包括信息發(fā)布等進(jìn)行了統一規范。他透露研究機構目前正在開(kāi)展實(shí)時(shí)源解析，今后能更客觀(guān)評述污染源構成，特別是重污染天氣條件下實(shí)施源解析對于分析污染成因有更大作用。此外，將大數據方法引進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域，也有助分析污染成因。

　　黃浩云說(shuō)，“當前企業(yè)都在往園區集中，實(shí)際上即使園區每個(gè)企業(yè)濃度排放達標，園區排放總量也達標，整個(gè)園區的排放總量也有可能比較大，會(huì )影響周邊區域空氣質(zhì)量?！?黃浩云建議征求意見(jiàn)稿應當將園區也看做一個(gè)大的污染源，給園區一個(gè)總的指標，這樣會(huì )避免污染源向一個(gè)區域集中。

　　據了解，不少省市還建議由《大氣污染防治法》對機動(dòng)車(chē)排氣污染防治及揚塵污染防治進(jìn)行原則性規定，并授權相關(guān)部門(mén)開(kāi)展專(zhuān)項立法。

　　關(guān)系密切的總量控制與排污許可

　　關(guān)系密切的“總量控制”與“排污許可”

　　現行大氣法關(guān)于總量控制的內容與“十二五”規劃和《水污染防治法》規定的明顯不同。因此，征求意見(jiàn)稿重新規定了國家對重點(diǎn)大氣污染物排放實(shí)行總量控制，國家實(shí)行排污許可管理制度。

　　不過(guò)，中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授胡靜表示不太贊同總量控制與排污許可各自規定。征求意見(jiàn)稿將排污許可作為實(shí)現總量控制的工具較為妥當，根據現行大氣法，不是所有污染源都需要持證排污，只有有總量控制要求的才持證排污。

　　征求意見(jiàn)稿第十五條最后一款規定就要求所有污染源都持證排污?！叭瑫r(shí)”驗收之后從事的活動(dòng)就是主體工程投產(chǎn)使用也就是排污。如果在“三同時(shí)”驗收之外還設排污許可，就是對同一行為設立兩次許可。

　　《行政許可法》將許可分為普通許可和特別許可。相應地，排污許可也分為普通排污許可和特別排污許可。從科學(xué)角度，任何排污行為都需要消耗和利用環(huán)境容量，總量控制的根據來(lái)源于環(huán)境容量的有限性。從理論上講，任何排污行為都需要實(shí)施總量控制，但實(shí)施總量控制有成本和技術(shù)上的條件。如果沒(méi)有成熟和低廉的技術(shù)來(lái)測量排污指標、計量排污量，實(shí)施總量控制就沒(méi)有可行性。

　　因此，根據總量控制的可行性，排污行為又劃分為兩類(lèi)。第一類(lèi)是實(shí)施總量控制的排污行為，這類(lèi)排放行為需要消耗排污指標；第二類(lèi)是不實(shí)施總量控制的排污行為，這類(lèi)排污行為實(shí)際上也消耗環(huán)境容量，但因為沒(méi)有實(shí)施總量控制，從法律上并不消耗排污指標。

　　因此，排污許可不宜籠統定性，應該分別定性。對于一般的沒(méi)有條件實(shí)施總量控制的排污行為，實(shí)施普通排污許可；對于有條件實(shí)施總量控制的排污行為，實(shí)施特別排污許可。普通排污許可和總量控制沒(méi)有關(guān)系，各自獨立；特別排污許可則是貫徹總量控制的工具，二者不可分割。

　　有條件進(jìn)行總量控制的，如在線(xiàn)監測，成本比較低，技術(shù)成熟，經(jīng)濟上也可行，這種情況下實(shí)施總量控制。這樣的排放就不只是普通許可，還有特別許可的問(wèn)題，顯然需根據環(huán)境容量定排污指標，如果維持“三同時(shí)”驗收（其實(shí)就是普通許可）的話(huà)，則需要另外頒發(fā)排污許可，這個(gè)許可是特許，這樣關(guān)系才理得順。

　　據了解，由于現行大氣法規定排污許可證具體辦法由國務(wù)院制定，但是一直未出臺。實(shí)際工作中很多省市都已經(jīng)制定并開(kāi)展了排污許可證管理工作，但是這從法律上來(lái)說(shuō)缺乏明確依據，因此有不少省市呼吁在修訂法律時(shí)規定可以授權地方立法對排污許可制度進(jìn)行規范。據悉，目前《排污許可證管理條例》正在起草中。

　　有待改進(jìn)的“法律責任”

　　與現行大氣法相比，征求意見(jiàn)稿新增引咎辭職，大大加大了對無(wú)證、不按規定排污、揚塵污染等的處罰力度，提出按貨值金額、運行成本罰款，引入強制執行、按日連續處罰等。

　　孫佑海認為，征求意見(jiàn)稿在法律責任方面對實(shí)體問(wèn)題規定不少，基本前款有規定的，后面都有措施。但是法律不只是實(shí)體法，還應增加程序性規定，否則效果會(huì )大打折扣。他建議增加司法機關(guān)對違法如何追究刑事責任的程序性規定。他還提出第八十八條的罰款是否合適，建議罰款200元改為500元以下，還是有個(gè)幅度比較好，法律的靈活性還是要考慮的。第九十三條處罰額度太低；第九十九條，建議擴大雙罰制范圍，除了“造成污染事故”的，只要存在主觀(guān)故意的違法情形，例如虛假申報、拒絕接受檢查、環(huán)評未批先建、偷排等，都應該實(shí)行雙罰。

　　邢書(shū)彬認為第七十九條關(guān)于“不正常使用大氣污染防治設施，或者未經(jīng)環(huán)境保護主管部門(mén)批準拆除、閑置大氣污染防治設施的，處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款”，處罰力度偏小。理由是不足以杜絕“停運設施、偷排偷放”行為。

　　胡靜提出第七十八條第二款排污治理的費用不好確定，不如改為應當繳納多長(cháng)時(shí)間的排污費；第八十一條運行成本是否需要增加時(shí)間限制；第八十六條第二款規定不是從污染角度來(lái)說(shuō)的；關(guān)于第九十九條罰則，如果相關(guān)責任人上一年度沒(méi)有收入怎么辦。此外，征求意見(jiàn)稿的說(shuō)明提到民事責任，但征求意見(jiàn)稿里沒(méi)有看到環(huán)境污染侵權責任。

　　法當得法

　　排污權交易應入法

　　對于排污權交易制度沒(méi)有寫(xiě)入征求意見(jiàn)稿，胡靜表示有點(diǎn)遺憾，他說(shuō)大氣領(lǐng)域最適合開(kāi)展排污權交易，二氧化硫排放是可以監控的，碳是可以監測的，排污量也是可以計量的，火力發(fā)電廠(chǎng)重點(diǎn)監控企業(yè)都有在線(xiàn)監測，重點(diǎn)排污單位應當實(shí)施排污權交易?；蛘咴谡髑笠庖?jiàn)稿中只寫(xiě)二氧化硫交易也可。

　　黃浩云認為，開(kāi)展排污權交易是發(fā)展趨勢，但是在技術(shù)角度上，還需要很多科學(xué)研究來(lái)支持，因為大氣污染防治有特殊性，排污權交易到其他地方會(huì )不會(huì )影響這一區域的環(huán)境空氣質(zhì)量，還需要很多技術(shù)論證，這不像股票交易給誰(shuí)都不受影響。二氧化碳交易之所以比較成熟，是因為無(wú)論它在什么地方排，只要減了就行，與區域沒(méi)什么關(guān)系，如果是大氣污染物的話(huà)，例如從新疆交易到天津，會(huì )加重天津的污染，是不是有環(huán)境容量接納這些污染物的排放，確實(shí)需要很多科學(xué)依據。只有做好基礎性工作，才可以模擬、預測交易以后的情況，才能把排污權交易制度用好用活。當然，這項工作還是要往前推動(dòng)的。

　　據黃浩云介紹，天津2007年前后試行過(guò)一陣排污權交易，后來(lái)因初始排放權問(wèn)題、稅收問(wèn)題、交易辦法等問(wèn)題擱置了。

　　規定查封扣押的具體情形

　　第二十一條關(guān)于查封扣押的規定比新環(huán)保法詳細，增加了“可能導致環(huán)境執法證據滅失或者隱匿的”。不過(guò)實(shí)際執行中這一規定還是不好操作。胡靜建議在征求意見(jiàn)稿中列出查封扣押的具體情形，例如在醫院、學(xué)校附近超標排放。

　　胡靜進(jìn)一步解釋?zhuān)绻h(huán)保部門(mén)以部門(mén)規章等形式出臺查封扣押實(shí)施細則，會(huì )因為直接關(guān)系到被查封扣押人的權利和義務(wù)，違反法律保留原則。因為對個(gè)人重大人身財產(chǎn)權利的干涉，只有法律才能規定。因此最好在單行法中規定查封扣押的具體情形。

　　《行政強制法》規定，行政強制措施是指行政機關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為，防止證據損毀，避免危害發(fā)生，控制危險擴大的情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民法人或其他組織財產(chǎn)實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強制措施原則上要由法律來(lái)設定，否則自由裁量權太大了，不符合法理。

　　作為一種行政強制措施，查封扣押本身就是一種暫時(shí)性的限制，這種暫時(shí)性的限制和暫時(shí)性的控制一定要有緊迫性。法無(wú)授權即非法，查封扣押性質(zhì)上屬于《行政組織法》，不屬于《行政行為法》，鑒于此，胡靜建議提請全國人大法工委對查封扣押情形進(jìn)行立法解釋。

　　增加環(huán)境行政公益訴訟

　　環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟主要以解決賠償問(wèn)題為主。環(huán)境行政公益訴訟解決行政機關(guān)不作為、濫作為問(wèn)題。孫佑海認為，規定不相關(guān)、沒(méi)有利害關(guān)系的人可以告政府和部門(mén)，對推進(jìn)環(huán)保工作，尤其是督促政府及主管部門(mén)抓緊治理大氣污染很有用處，也是社會(huì )各界比較關(guān)注的事情。正在審議的《行政訴訟法》草案沒(méi)有規定提起公益訴訟的機關(guān)和組織，新環(huán)保法規定了提起訴訟的組織。建議征求意見(jiàn)稿增加一款，法律規定的有關(guān)主體在條件具備時(shí)可以提起大氣環(huán)境保護的環(huán)境行政公益訴訟，對《行政訴訟法》草案形成呼吁性規定。如果《行政訴訟法》規定了，征求意見(jiàn)稿也可以不寫(xiě)，這在法理上也是可以的。

　　增加城市建設和人口發(fā)展相應條款

　　征求意見(jiàn)稿很重要的一點(diǎn)是提出了規劃先行，黃浩云認為這很重要，他說(shuō)，我國大中型城市近年灰霾發(fā)生的比較頻繁，環(huán)保部門(mén)已采取很多措施，污染物減排量也在逐漸增加，然而空氣質(zhì)量沒(méi)有根本好轉。例如天津，根據掌握的資料，10年間平均風(fēng)速降低了1米/秒，這與城市下墊面有關(guān)。另外是熱導現象，城市道路和建筑物大量吸收熱量，形成了城市中心熱、周?chē)?，中心熱氣流上升，周邊空氣就?huì )向城市內部聚集，目前很多城市又將排放量大的企業(yè)安置在城市周邊，這樣污染物也會(huì )進(jìn)入到城市里，加上風(fēng)速的降低，相應也就削弱了對大氣污染的治理效果。因此，黃浩云建議從規劃上，對城市建設和人口發(fā)展增加相應條款，這樣更能發(fā)揮法律的效力。這一點(diǎn)尤其對于正在發(fā)展的城市意義更大，應從規劃等多個(gè)領(lǐng)域研究城市污染物擴散稀釋的速度，法律應當有所體現。

　　對民事賠償多做些規定

　　孫佑海提出法律責任部分關(guān)于民事賠償的沒(méi)有，提出罰款要上交國庫，只有積極對當事人的環(huán)境損害進(jìn)行賠償，才更利于環(huán)境保護。對損失利益填補，法律對此應作進(jìn)一步考慮。這里需要說(shuō)明環(huán)境保護相關(guān)法律的立法宗旨，一直在爭論的是處理環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，到底誰(shuí)優(yōu)先。判斷法律責任寫(xiě)得好不好，只看到罰款多不多，有沒(méi)有與條款對應的懲罰規定，這種理念需要更新。應當從保護人體健康的角度出發(fā)制定法律、實(shí)施法律。因為這不僅是影響到GDP的問(wèn)題，更影響到生產(chǎn)力因素中最活躍的人的健康。再有，民事賠償不一定都到法院解決，行政部門(mén)也可以主持，就像開(kāi)車(chē)遇到刮蹭，交通部門(mén)就可以召集雙方商量賠償。環(huán)保部門(mén)也可以借鑒。建議征求意見(jiàn)稿應應對民事賠償多做些規定。

　　其他零零總總的建議

　　胡靜提出征求意見(jiàn)稿第十三條關(guān)于建設對環(huán)境有影響的項目應當依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的規定與新環(huán)保法第十九條的規定區別不大。不如考慮借用《大氣污染防治行動(dòng)計劃》第十七條的規定，“對未通過(guò)能評、環(huán)評審查的項目，有關(guān)部門(mén)不得審批、核準、備案，不得提供土地、不得批準開(kāi)工建設，不得發(fā)放生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證、排污許可證，金融機構不得提供任何形式的新增授信支持，有關(guān)單位不得供電、供水?！睂h(huán)評審批作為前置條件。

　　胡靜特別贊賞試圖通過(guò)控制產(chǎn)品質(zhì)量標準來(lái)控制大氣污染，征求意見(jiàn)稿第二十四條、第三十條、第三十二條、第三十七條、第四十三條、第四十七條和第四十八條都提到了質(zhì)量標準，不過(guò)，他提出整體感覺(jué)有些散，建議不妨考慮對產(chǎn)品質(zhì)量標準做一個(gè)集中規定。

　　另外，第十八條提到的重點(diǎn)排污單位借用了新環(huán)保法的概念，不過(guò)在法律上找不到認定范圍。全國人大常委會(huì )法工委副主任信春鷹主編的環(huán)保法釋義提到，重點(diǎn)排污單位包括國家監控的重點(diǎn)排污單位和地方監控的重點(diǎn)排污單位。作為單行法，此處不如就改為重點(diǎn)監控企業(yè)，正好環(huán)境保護部也有一系列相關(guān)文件。孫佑海則提出重點(diǎn)區域概念也存在類(lèi)似的法律問(wèn)題，需要直接明確或出臺解釋。

　　針對第四十五條，胡靜疑惑對高污染車(chē)輛怎么認定，是依據車(chē)型還是出名錄？低排放區又怎么劃定？第五十九條規定設置除塵等設施，這應屬于“三同時(shí)”覆蓋的要求，是否有必要列舉出來(lái)；第六十六條提到準入目錄，還提到產(chǎn)品目錄，有兩個(gè)黑名單，如果企業(yè)在建廠(chǎng)時(shí)符合國家一般要求，重點(diǎn)區域劃定后不符合要求了，是不是需要搬遷，是不是應當補償。