中國環(huán)境報記者劉曉星

　　為貫徹執行新《環(huán)境保護法》，嚴懲違法排污行為，規范按日連續處罰的實(shí)施，環(huán)境保護部發(fā)布了《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施按日連續處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。記者日前就《辦法》的出臺采訪(fǎng)了環(huán)境保護部環(huán)境監察局有關(guān)負責人。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》出臺的背景？

　　答：首先，實(shí)施按日連續處罰是加強環(huán)境保護工作的迫切需要?！董h(huán)境保護法》修訂之前，我國環(huán)境保護法律和行政法規對環(huán)境違法行為的罰款處罰額度嚴重低于企業(yè)的防治污染成本和違法生產(chǎn)收益，“守法成本高，違法成本低”的現象普遍存在。這導致企業(yè)在利潤最大化目標的引導下，寧可選擇違法，承擔相對輕微的法律責任，也不愿履行防治污染的法定義務(wù)。這成為環(huán)境違法案件頻發(fā)、違法排污企業(yè)屢罰屢犯的一個(gè)重要原因。當環(huán)保部門(mén)的處罰不能對環(huán)境違法行為構成有效震懾時(shí)，企業(yè)對環(huán)境保護工作便不會(huì )高度重視，環(huán)境違法行為也不能得到及時(shí)糾正。為解決這一問(wèn)題，在總結和借鑒國內外已有經(jīng)驗的基礎上，新《環(huán)境保護法》規定了按日連續處罰制度，即按照違法排污行為拒不改正的天數累計每天的處罰額度，違法時(shí)間越長(cháng)，罰款數額越高，從而實(shí)現過(guò)罰相當，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問(wèn)題，達到督促違法行為及時(shí)改正的目的。

　　其次，制定《辦法》是貫徹新《環(huán)境保護法》的迫切需要。按日連續處罰制度打破了對環(huán)境違法行為罰款數額的限制，使“罰無(wú)上限”，對違法排污企業(yè)來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是一把高懸的利劍。然而，由于按日計罰是一項全新的制度，各級環(huán)保部門(mén)普遍缺乏操作經(jīng)驗，迫切需要制定具體辦法，規范適用范圍、實(shí)施程序和計罰方式等，使按日連續處罰真正成為環(huán)保部門(mén)打擊環(huán)境違法行為的有力武器和督促排污者自覺(jué)履行環(huán)保主體責任、改善環(huán)境的強有力手段。

　　再次，制定《辦法》是依法行政的必然要求。實(shí)施按日連續處罰，一方面應當適用法律規定的行政處罰程序，另一方面又有著(zhù)不同于一般行政處罰的特殊程序和要求。特別是由于按日連續處罰是對環(huán)境違法行為的嚴懲重罰，關(guān)乎排污者的切身利益，因而更應保證其實(shí)施的合法性和規范性，充分保障相對人的合法權益。在新《環(huán)境保護法》規定按日連續處罰之前，一些地方性法規已經(jīng)做了有益探索，但這些地方性法規的規定，相互之間有很多不同。如《重慶市環(huán)境保護條例》規定，環(huán)保部門(mén)可以對違法排污拒不改正的行為實(shí)施按日累加處罰，《深圳經(jīng)濟特區環(huán)境保護條例》則規定適用按日計罰的環(huán)境違法行為種類(lèi)，既包括排污者未取得（臨時(shí)）排污許可證排放污染物、未按照（臨時(shí)）排污許可證規定排放污染物等違法排污行為，也包括建設項目未批先建、未經(jīng)環(huán)保部門(mén)同意擅自投入試運行等不一定涉及排污的違法行為?！吨貞c市環(huán)境保護條例》未規定按日連續處罰每日的罰款數額，《深圳經(jīng)濟特區環(huán)境保護條例》則明確規定按日計罰的每日罰款額度為一萬(wàn)元。為保證法律的統一適用，維護法律的公平正義，有必要對各地環(huán)保部門(mén)按日連續處罰的實(shí)施加以統一規范。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》的主要內容？

　　答：《辦法》共四章二十二條，詳細規定了實(shí)施按日連續處罰的依據、原則、范圍、程序和計罰方式，以及與其他環(huán)境保護制度的并用關(guān)系。

　　一是明確了適用按日連續處罰的違法行為種類(lèi)?！董h(huán)境保護法》第五十九條第一款確定了按日連續處罰適用于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者“違法排放污染物”的行為。

　　如何認定違法排放污染物行為，具體包括哪些情形，成為環(huán)保部門(mén)實(shí)施按日連續處罰需要解決的首要問(wèn)題。我國環(huán)保法律法規對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向環(huán)境排放污染物的行為作了很多義務(wù)性規定，既有命令性規定，又有禁止性規定?！斑`法排放污染物”即是違反法律法規規定向環(huán)境排放污染物，包含“違法”和“排放污染物”兩層含義，卻不是二者的簡(jiǎn)單疊加，而是強調排污行為的違法性，強調此排污行為對環(huán)境造成影響這一后果。據此，《辦法》列舉了4種典型的“違法排放污染物”情形：一是超過(guò)國家或者地方規定的污染物排放標準，或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標排放污染物；二是通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式排放污染物；三是排放法律、法規規定禁止排放的污染物；四是違法傾倒危險廢物。同時(shí)，由于“違法排放污染物”情形多而復雜，《辦法》規定了“其他違法排放污染物”這一兜底條款。對于其他一些常見(jiàn)的環(huán)境違法行為，比如排污單位未按要求進(jìn)行排污申報或變更申報、拒絕環(huán)保部門(mén)進(jìn)行現場(chǎng)檢查等，由于不直接涉及“向環(huán)境排放污染物”，不直接對環(huán)境造成影響，因而未列入“違法排放污染物”情形中。

　　此外，根據《環(huán)境保護法》第五十九條第三款的規定，地方性法規可以根據環(huán)境保護的實(shí)際需要，增加按日連續處罰的違法行為的種類(lèi)。即是說(shuō)，適用按日連續處罰的違法行為種類(lèi)，并不僅限于“違法排放污染物”的情形，地方性法規可以根據當地環(huán)境污染狀況的特點(diǎn)和環(huán)境保護管理的需要，規定其他環(huán)境違法行為適用按日連續處罰。

　　二是規范了實(shí)施按日連續處罰的程序。根據《環(huán)境保護法》規定，實(shí)施按日連續處罰必須具備4個(gè)條件：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正。這4個(gè)條件之間有一定的邏輯關(guān)系：只有企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，才能受到罰款處罰；只有被責令改正，才存在拒不改正的情形。

　　實(shí)施按日連續處罰的程序規定，既要利于達到打擊和糾正環(huán)境違法行為的目的，又要充分保障執法相對人的合法權益?！掇k法》設專(zhuān)章用10個(gè)條款的內容，詳細規定了實(shí)施按日連續處罰程序，即初次處罰、責令改正、復查、作出按日連續處罰決定等流程。

　　在規定責令改正的時(shí)限和方式時(shí)，為達到及時(shí)糾正環(huán)境違法行為的目的，《辦法》規定環(huán)保部門(mén)可以當場(chǎng)認定違法排放污染物的，應當在現場(chǎng)調查時(shí)即責令排污者立即停止違法排放污染物行為；鑒于超標排污，環(huán)保部門(mén)需要通過(guò)環(huán)境監測來(lái)認定，《辦法》規定，環(huán)保部門(mén)應當在取得環(huán)境監測報告后3個(gè)工作日內送達排污者，責令立即停止違法排放污染物行為。

　　在規定復查期限時(shí)，綜合考慮復查工作開(kāi)展的及時(shí)性和執法實(shí)踐的可行性，《辦法》規定環(huán)保部門(mén)應當在送達責令改正違法行為決定書(shū)之日起30日內，以暗查方式組織對違法排放污染物行為的改正情況實(shí)施復查。

　　在按日連續處罰的處罰周期中，需要做出兩個(gè)行政處罰決定。一是初次檢查發(fā)現違法排放污染物行為所作的處罰決定，即原處罰決定；二是復查發(fā)現違法排放污染物行為拒不改正，依法作出的按日連續處罰決定。對于兩個(gè)處罰決定的前后順序，《辦法》規定按日連續處罰決定應當在原處罰決定之后作出。

　　三是明確了責令改正的內容和形式?！柏熈罡恼笔菍?shí)施按日連續處罰的必要條件，更是實(shí)施過(guò)程中承上啟下的重要環(huán)節。需要對兩個(gè)方面加以明確：一是責令如何改正，二是如何責令改正，即責令改正的內容和形式。

　　實(shí)施按日連續處罰的目的正是及時(shí)糾正環(huán)境違法行為，避免違法行為對環(huán)境造成更大影響。因而《辦法》規定環(huán)保部門(mén)責令排污者改正違法行為的內容主要是立即停止違法排污行為。

　　同時(shí)，為保障相對人的合法權益，《辦法》規定環(huán)保部門(mén)在責令改正時(shí)，應當制作責令改正違法行為決定書(shū)，在決定書(shū)中載明責令改正的具體內容、拒不改正可能承擔按日連續處罰的法律后果，以及申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。

　　四是確定了拒不改正違法排放污染物行為的評判標準。與責令改正的內容相對應，“拒不改正”違法排污行為即是未按要求立即停止違法排污行為。對于“拒不改正”的認定，《辦法》規定“環(huán)保部門(mén)復查發(fā)現仍在繼續違法排放污染物的”認定為“拒不改正”；鑒于實(shí)踐中可能存在排污者拒絕、阻撓環(huán)保部門(mén)復查以避免受到按日連續處罰的情形，《辦法》規定“排污者拒絕、阻撓環(huán)保部門(mén)實(shí)施復查的”也認定為“拒不改正”。對于按要求停止違法排污行為的，《辦法》規定環(huán)保部門(mén)復查時(shí)發(fā)現排污者已經(jīng)改正違法排放污染物行為或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的，不啟動(dòng)按日連續處罰。

　　五是規定了按日連續處罰的計罰方式。按日連續處罰采取按照違法行為持續的日數，不斷累加罰款數額的動(dòng)態(tài)罰款模式。計罰日數和日處罰數額是決定按日連續處罰的關(guān)鍵因素?！掇k法》根據《環(huán)境保護法》第五十九條“按原處罰數額按日連續處罰”的規定，規定按日連續處罰每日的罰款數額，為原處罰決定書(shū)確定的罰款數額；按日連續處罰的罰款數額，為原處罰決定書(shū)確定的罰款數額乘以計罰日數。對于計罰日數的確定，鑒于“被責令改正”是認定“拒不改正”的前提，《辦法》規定按日連續處罰的計罰日數為責令改正違法行為決定書(shū)送達排污者之日的次日起，至環(huán)保部門(mén)復查發(fā)現違法排污行為之日止；再次復查仍拒不改正的，計罰日數累計執行。

　　為充分發(fā)揮按日連續處罰督促排污者及時(shí)改正環(huán)境違法行為的作用，根據過(guò)罰相當的原則，《辦法》規定按日連續處罰次數不受限制。在排污者被責令改正但拒不改正環(huán)境違法行為的情況下，環(huán)保部門(mén)應當在依法實(shí)施按日連續處罰的同時(shí)，按照《辦法》規定的時(shí)限和方式再次責令改正，進(jìn)入下一個(gè)按日連續處罰周期。多次被責令改正但仍拒不改正的，環(huán)保部門(mén)實(shí)施按日連續處罰不受次數限制，直到違法排污行為終止。

　　六是明確了按日連續處罰制度與其他相關(guān)環(huán)保制度的并用關(guān)系。在符合按日連續處罰適用條件的環(huán)境違法行為中，根據《環(huán)境保護法》的規定，有些違法行為可以同時(shí)適用責令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者采取查封扣押等措施，例如通過(guò)逃避監管的方式排放污染物的。對此，《辦法》專(zhuān)門(mén)對按日連續處罰制度與其他相關(guān)環(huán)保制度的并用關(guān)系進(jìn)行了說(shuō)明，規定環(huán)境保護主管部門(mén)針對違法排放污染物行為實(shí)施按日連續處罰的，可以同時(shí)適用責令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者采取查封、扣押等措施；因采取上述措施使排污者停止違法排污行為的，不再實(shí)施按日連續處罰。責令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者查封、扣押等措施，應當嚴格按照《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》等規定執行。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》執行中應注意的問(wèn)題？

　　答：一是關(guān)于對以逃避監管的方式排放污染物的認定?！掇k法》第五條第二項涉及以逃避監管的方式排放污染物，逃避監管的方式既包括通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注等方式排污或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施，也包括其他未對污染物進(jìn)行有效處理、逃避監管排入外環(huán)境，如將未經(jīng)有效治理的污水通過(guò)“明管”排入外環(huán)境、將工業(yè)固體廢物擅自?xún)A倒在廠(chǎng)區外環(huán)境等。其中不正常運行防治污染設施又包含多種情形，如將污染物不經(jīng)處理設施直接排放、將污染物從處理設施的中間工序引出直接排放等，參考原國家環(huán)?？偩汁h(huán)發(fā)〔2003〕177號文件的規定。對于以逃避監管的方式排放水污染物的認定，可參考環(huán)境保護部環(huán)函〔2008〕308號文件對《水污染防治法》第二十二條第二款“禁止私設暗管或者采取其他規避監管的方式排放污染物”的有關(guān)解釋。

　　二是關(guān)于原處罰決定對按日連續處罰決定作出時(shí)間的限制。環(huán)境保護主管部門(mén)檢查發(fā)現排污者違法排放污染物，應當進(jìn)行調查取證，就檢查當日的違法行為，依法做出一個(gè)獨立的行政處罰決定。排污者拒不改正違法排污行為、環(huán)保部門(mén)依法實(shí)施按日連續處罰的，按日連續處罰的處罰決定書(shū)應當在原處罰決定書(shū)之后發(fā)出，但按日連續處罰告知書(shū)不受原處罰決定作出時(shí)間的限制，即按日連續處罰告知書(shū)可以先于原處罰決定書(shū)發(fā)出。被處罰單位對原處罰決定提起復議或者訴訟的，按日連續處罰不停止實(shí)施，即按日連續處罰決定可以在復議、訴訟結束之前作出。

　　三是關(guān)于排污者對責令改正決定提起復議或者訴訟的處理?！掇k法》第九條規定排污者對責令改正違法行為決定書(shū)可以提起復議或訴訟。排污者提起復議或訴訟的，不影響環(huán)保部門(mén)對排污者違法行為的改正情況實(shí)施復查，但環(huán)保部門(mén)復查發(fā)現排污者未停止違法排污行為的，應當在復議、訴訟結束之后，再決定是否作出按日連續處罰決定。

　　四是關(guān)于多次復查仍拒不改正情形下的計罰日數的累計執行?！掇k法》第十七條規定再次復查仍拒不改正的，計罰日數累計執行。累計執行是指將責令改正決定書(shū)送達之日的次日起至最后一次復查發(fā)現排污者拒不改正違法排污行為之日止的日數之和作為計罰日數。若環(huán)保部門(mén)復查時(shí)發(fā)現違法排放污染物行為已經(jīng)改正，不啟動(dòng)按日連續處罰；若在之后的檢查中又發(fā)現排污者有《辦法》第五條規定的情形的，應當重新作出處罰決定，按日連續處罰的計罰周期重新起算。