中國環(huán)境報記者劉曉星

　　為貫徹執行新修訂的《環(huán)境保護法》，將新法賦予環(huán)保部門(mén)新的監管權力和手段落到實(shí)處，環(huán)境保護部于2014年12月19日發(fā)布《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施按日連續處罰辦法》等4個(gè)配套辦法。記者日前就4個(gè)配套辦法的出臺采訪(fǎng)了環(huán)境保護部環(huán)境監察局有關(guān)負責人。

　　中國環(huán)境報：4個(gè)配套辦法出臺有怎樣的背景？

　　答：一是貫徹執行新《環(huán)境保護法》的迫切需要。新修訂的《環(huán)境保護法》賦予環(huán)保部門(mén)許多新的監管權力和手段，按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施使新《環(huán)境保護法》成為極具“殺傷力”的一把利劍。然而，由于按日計罰、查封扣押等都是全新的制度，《環(huán)境保護法》的規定具有原則性和概括性，各級環(huán)保部門(mén)普遍缺乏操作經(jīng)驗，迫切需要制定配套的實(shí)施辦法，規范各項制度的適用范圍、實(shí)施程序和督查方式等，使這些新的監管手段真正成為環(huán)保部門(mén)打擊環(huán)境違法行為和督促排污者自覺(jué)履行環(huán)保主體責任的強有力武器，發(fā)揮出巨大威力。

　　二是環(huán)保部門(mén)依法行政的迫切需要?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》指出，堅持嚴格規范公正文明執法，依法懲處各類(lèi)違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執法力度，完善執法程序，明確具體操作流程，重點(diǎn)規范行政強制等執法行為。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權威也在于實(shí)施?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”。全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應該是保證法律嚴格實(shí)施。按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等監管措施極具“殺傷力”，極易給行政相對人的權益造成侵害或不必要的損害，所以建立健全相關(guān)立法，加強對這些措施實(shí)施過(guò)程中具體操作上的規范、監督，對保護相對人的合法正當權益意義重大，也是推進(jìn)依法治國的必然要求。

　　三是重拳打擊環(huán)境違法行為的迫切需要。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，環(huán)境保護意識的增強，各級環(huán)保部門(mén)環(huán)境監管的壓力也越來(lái)越大。對于一些長(cháng)期惡意偷排、屢查屢犯、超標超總量排污等嚴重環(huán)境違法行為，僅靠行政處罰、責令限期改正等行政執法手段，環(huán)保部門(mén)已經(jīng)無(wú)法督促其有效整改，需要采取更強有力的手段，切實(shí)加大懲處力度，按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施威力大，這套“組合拳”能有效打擊環(huán)境違法行為，提高執法效能，推動(dòng)環(huán)境監管工作。

　　四是強化排污者環(huán)境保護主體責任的迫切需要。新修訂的《環(huán)境保護法》確立了“損害擔責”原則，規定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。排污者是環(huán)境保護的直接責任主體，有義務(wù)改正違法排放污染物行為，解決存在的環(huán)境問(wèn)題，也有義務(wù)向社會(huì )公開(kāi)其治污過(guò)程及結果等環(huán)境信息。然而，環(huán)保部門(mén)在執法實(shí)踐中發(fā)現，一些排污者將污染整治當做環(huán)保部門(mén)的工作責任，依賴(lài)環(huán)保部門(mén)出方案、驗收、核查等，自身怠于履行義務(wù)，消極等待環(huán)保部門(mén)指令，缺乏主體責任意識。因此，4個(gè)配套辦法進(jìn)一步強化排污者的主體責任，規定其應當承擔的各項義務(wù)，強調其改正違法行為的及時(shí)性和實(shí)施整改措施的主動(dòng)性。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下4個(gè)配套辦法的主要內容？

　　答：《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施按日連續處罰辦法》共四章二十二條，圍繞新修訂的《環(huán)境保護法》第五十九條按日連續處罰“違法排污”、“拒不改正”的規定，明確了適用按日連續處罰的違法行為種類(lèi)，規范了實(shí)施按日連續處罰的程序，明確了責令改正的內容和形式，確定了拒不改正違法排放污染物行為的評判標準，規定了按日連續處罰的計罰方式，明確了按日連續處罰制度與其他相關(guān)環(huán)保制度的并用關(guān)系。

　　《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》共四章二十五條，主要解決一線(xiàn)環(huán)境執法人員“不會(huì )用、不敢用”查封扣押手段的問(wèn)題，在規范權力運行的同時(shí)，也能有效降低亂用、濫用查封、扣押措施帶來(lái)的執法風(fēng)險，圍繞新修訂的《環(huán)境保護法》第二十五條“違法排污”、“造成或者可能造成嚴重污染”的，可以對“造成污染物排放的設施、設備”實(shí)施查封扣押的規定，主要明確了查封扣押的定義、適用范圍、具體對象、實(shí)施程序及監督檢查等。

　　《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》共四章二十二條，圍繞新修訂的《環(huán)境保護法》第六十條“超標超總量”排污的環(huán)境違法行為可以采取“限制生產(chǎn)”、“停產(chǎn)整治”和“停業(yè)關(guān)閉”等措施，主要明確了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和報請政府關(guān)閉的適用情形，細化了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的實(shí)施程序，加大限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的監管力度。

　　《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》共十八條，堅持既要滿(mǎn)足公眾對企業(yè)環(huán)境信息的基本需求，又要兼顧企業(yè)的信息公開(kāi)能力，堅持原則性與可操作性相結合，重點(diǎn)解決了“誰(shuí)公開(kāi)”、“公開(kāi)什么”、“如何公開(kāi)”、“如何監督”，即信息公開(kāi)范圍、內容、方式、監督等4個(gè)問(wèn)題。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下4個(gè)配套辦法有哪些主要特點(diǎn)？

　　答：首先是將嚴懲違法排污與保障相對人合法權利相結合。4個(gè)配套辦法中適用情形的細化和實(shí)施程序的設計都貫徹了加大懲處力度的思路，即讓排污者一天都不能違法排污，一旦違法，就讓其付出付不起的代價(jià)。對于一些惡劣的違法排污行為，按日計罰等經(jīng)濟處罰與查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等行為罰和行政拘留等人身罰可以并用。按日計罰的制度設計中，責令排污者立即停止違法排放污染物的行為，而不是“限期改正”，就是不給排污者留有限期內“合法的”違法排污的空間。對排污者改正情況的復查，要求在30日內以暗查形式開(kāi)展，能掌握排污者排污的實(shí)際狀況，要求排污者不能心存僥幸、表面應付，而要真正整改，達到合法排污的要求。按日計罰不受次數限制，只要違法排污不停，那么行政處罰不止。

　　同時(shí)，考慮到按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等懲處措施關(guān)系到排污者的重大利益，所以4個(gè)配套辦法在環(huán)保部門(mén)實(shí)施的內部程序設計上體現得非常謹慎、嚴密，充分考慮到保障行政相對人的合法權利。如規定，環(huán)保部門(mén)作出查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前，應當書(shū)面報經(jīng)環(huán)境保護主管部門(mén)負責人批準；案情重大或者社會(huì )影響較大的，應當經(jīng)環(huán)境保護主管部門(mén)案件審查委員會(huì )集體審議決定。此外，還應當告知排污者有關(guān)事實(shí)、依據及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽(tīng)證的權利。

　　二是嚴格依法行政與環(huán)境執法實(shí)際相結合，突出可操作性。4個(gè)配套辦法的制定，嚴格遵循《環(huán)境保護法》、《行政處罰法》、《行政強制法》等法律規定，貫徹《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》精神推進(jìn)依法行政。又充分考慮環(huán)境執法的實(shí)際需要，創(chuàng )新了一些有環(huán)保特色的規定。如由于環(huán)境執法對象大多為不易移動(dòng)的大型的設施、設備，《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》規定，對不易移動(dòng)的或者有特殊存放要求的設施、設備，應當就地查封?？梢栽谠撛O施、設備的控制裝置等關(guān)鍵部件或者造成污染物排放所需供水、供電、供氣等開(kāi)關(guān)閥門(mén)張貼封條。造成污染物排放事實(shí)的設施、設備不包括污染治理設施?？紤]到基層執法人員要認定“違法排放污染物”、“造成或者可能造成嚴重污染”和“重點(diǎn)排污單位”等抽象的行為和概念十分不易，4個(gè)配套辦法對按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的適用情形進(jìn)行了明確列舉，對重點(diǎn)排污單位作了明確界定，便于基層掌握，具有可操作性。

　　三是嚴格環(huán)境執法與強化企業(yè)自律相結合。新《環(huán)境保護法》出臺后，環(huán)保部門(mén)尤其基層執法人員普遍感到壓力大、責任重，新法實(shí)施后，普遍面臨履職和追責雙重壓力。為更好服務(wù)和指導地方執行好新《環(huán)境保護法》，4個(gè)配套辦法明確了環(huán)保部門(mén)的法定職責和責任邊界，突出排污者是環(huán)境保護的直接責任主體。如《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施按日連續處罰辦法》和《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》最為突出的特點(diǎn)就是根據新《環(huán)境保護法》立法精神，將改正違法排污、實(shí)施整治的主體責任落實(shí)到排污者，以排污者自律作為責令改正、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治實(shí)施的基礎，讓排污者對自己的環(huán)境行為負責，出現了環(huán)境損害，自己承擔責任。如排污者被責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，其整治方案要備案，整治過(guò)程要自測，整治責任自己擔。而解除程序的設置進(jìn)一步強化排污者的主體責任，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的解除與否不再依賴(lài)于環(huán)保部門(mén)的核查、驗收等程序，而是取決于排污者自身，可以極大地調動(dòng)排污者的整改積極性和主動(dòng)性，要求排污者對整改的效果負全責，加強了排污者自律。

　　四是對違法排污“零容忍”與維護公共利益相結合。環(huán)保部門(mén)行政執法，在維護環(huán)境法律權威的同時(shí)，其根本目的在于對公共利益和社會(huì )秩序的維護。在《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》和《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》中特別規定，城鎮污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設施的運營(yíng)單位，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)涉及基本民生、公共利益的或實(shí)施查封扣押、停產(chǎn)整治可能影響生產(chǎn)安全的排污者，環(huán)境保護主管部門(mén)應當按照有關(guān)環(huán)境保護法律法規予以處罰，可以不予實(shí)施查封扣押、停產(chǎn)整治。 這一規定遵循行政比例原則，“兩害相較取其輕”，體現了謹慎實(shí)施查封扣押、停產(chǎn)整治的立法思路。

　　《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》緊扣公眾關(guān)注、關(guān)心的“家門(mén)口”的環(huán)境問(wèn)題來(lái)確定公開(kāi)主體和公開(kāi)內容，通過(guò)便于公眾知曉的方式公開(kāi)信息，充分體現便民為民原則，滿(mǎn)足公眾知情權，便于公眾參與環(huán)境管理和監督企業(yè)合法排污。

　　五是加大懲處力度與實(shí)行信息公開(kāi)相結合。新《環(huán)境保護法》增設了“信息公開(kāi)和公眾參與”專(zhuān)章，4個(gè)配套辦法秉承立法原意，環(huán)境信息公開(kāi)的通則貫穿始終。按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等3個(gè)辦法均明確要求環(huán)保部門(mén)向社會(huì )公開(kāi)按日計罰的責令改正決定和行政處罰決定，查封扣押決定、查封扣押延期情況和解除查封扣押決定等相關(guān)信息，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定，限制生產(chǎn)延期情況和解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的日期等相關(guān)信息?！董h(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》還要求排污者將整改方案及整改信息向社會(huì )公開(kāi)。這些規定和要求有利于公眾參與并進(jìn)行監督，從而形成一套“政府監管、企業(yè)自律、公眾監督”的管理模式，放大環(huán)境執法的效應。

　　《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》本身就是規范企業(yè)信息公開(kāi)的規章，環(huán)保部門(mén)對企業(yè)信息公開(kāi)進(jìn)行指導和監督，充分發(fā)揮公眾對排污行為的監督作用。