中國環(huán)境報記者劉曉星

　　2014年12月19日，環(huán)境保護部發(fā)布了《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），于2015年1月1日起實(shí)施?！掇k法》要求各級環(huán)保部門(mén)嚴格按照程序實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，嚴懲超標、超總量排污行為。記者日前就《辦法》的出臺采訪(fǎng)了環(huán)境保護部環(huán)境監察局有關(guān)負責人。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》出臺的背景？

　　答：一是制定《辦法》是環(huán)保部門(mén)依法行政的需要?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》中提出“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本”，嚴格的法律制度是各級政府和部門(mén)實(shí)施各項生態(tài)環(huán)境保護措施的基本前提和工作框架。新《環(huán)境保護法》第六十條規定了環(huán)境保護主管部門(mén)對超標超總量排污的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，這是新《環(huán)境保護法》賦予環(huán)保部門(mén)通過(guò)直接限制甚至停止違法排污者生產(chǎn)行為、督促其有效完成污染整治任務(wù)的強力執法手段。如何指導各級環(huán)保部門(mén)在依法行政的前提下運用好這一手段，急需出臺相關(guān)配套制度來(lái)明確各方的權利、義務(wù)和責任，尤其是要通過(guò)制度來(lái)明確、規范環(huán)保部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的具體行為和工作程序，使各級環(huán)保部門(mén)能夠統一執法尺度，更好地履行法定職責，將新《環(huán)境保護法》實(shí)施到位。

　　二是制定《辦法》是重拳打擊環(huán)境違法行為的需要。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展、公眾環(huán)境保護意識的增強，各級環(huán)保部門(mén)環(huán)境監管的壓力也越來(lái)越大。對于一些長(cháng)期存在超標、超總量排放污染物甚至是有毒污染物等突出環(huán)境問(wèn)題的排污者，環(huán)保部門(mén)僅靠行政處罰、責令限期改正等行政執法手段已經(jīng)力有不逮，需要進(jìn)一步通過(guò)限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治的方式，迫使排污者自行整改，制定有針對性的整治方案，優(yōu)化治污工藝或設備，從根本上解決超標、超總量排污的問(wèn)題。因此，制定《辦法》，可以使環(huán)保部門(mén)在面臨難點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題時(shí)，靈活運用責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的手段，有效打擊環(huán)境違法行為，提高執法效能，推動(dòng)環(huán)境監管工作。

　　三是制定《辦法》是強化排污者環(huán)境保護責任的需要。根據國際通行的“污染者負擔”原則，排污者是環(huán)境保護的直接責任主體，有義務(wù)改正其超標、超總量排放污染物行為，解決存在的環(huán)境問(wèn)題，也有義務(wù)向社會(huì )公開(kāi)其治污過(guò)程及結果等環(huán)境信息。然而，環(huán)保部門(mén)在執法實(shí)踐中發(fā)現，一些排污者將污染整治當做環(huán)保部門(mén)的工作責任，怠于履行義務(wù)，消極等待環(huán)保部門(mén)指令，缺乏“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的主體責任意識。因此，有必要制定《辦法》，通過(guò)條文明確排污者應作為限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治的實(shí)施主體，規定其應當承擔的各項義務(wù)，進(jìn)一步強化排污者的主體責任。

　　四是制定《辦法》是規范統一相關(guān)制度的需要。限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治制度是對原《環(huán)境保護法》中限期治理制度的延伸擴展，但由于《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等單行法尚未修訂，其中對限期治理制度的條件、決定機關(guān)、超過(guò)限期治理期限的處罰等規定不一致，需要制定專(zhuān)門(mén)的配套制度來(lái)規范限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治制度的執行，以解決單行法與新《環(huán)境保護法》在法律適用上的沖突。此外，由于現有的限期治理程序較為復雜，已不能適應當前環(huán)境監管需求，限期治理制度在新《環(huán)境保護法》中已逐步淡出，需要制定配套《辦法》，使限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施更符合環(huán)境執法實(shí)際需求，具有更強的操作性。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》主要內容？

　　答：《辦法》共分四章22條。第一章為總則，規定了立法目的依據、適用范圍、信息公開(kāi)等原則要求；第二章為適用范圍，規定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治以及報請政府停業(yè)關(guān)閉的適用情形及例外；第三章為實(shí)施程序，規定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的實(shí)施及解除、終止等程序，并規定了后督察和跟蹤檢查；第四章為附則，規定了文本解釋及《辦法》生效時(shí)間。

　　《辦法》主要內容可以分為以下3部分：

　　一是明確了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和報請政府關(guān)閉的適用情形。新《環(huán)保法》第六十條從法律條文來(lái)講，只對超標超總量的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，情節嚴重的報經(jīng)政府責令停業(yè)關(guān)閉做出了原則性規定，但從環(huán)保部門(mén)執法層面而言，必須有明確的適用情形，才能進(jìn)行合理自由裁量，防止權力濫用。經(jīng)過(guò)廣泛調研和多次征集各界意見(jiàn)，《辦法》在第二章作出專(zhuān)門(mén)規定。

　　《辦法》第五條將限制生產(chǎn)作為對超標、超日最高總量行為的一般性適用條款；第六條則將新《環(huán)保法》第六十條的規定細化為6種情形，除第六項為兜底條款外，第一項至第五項對因逃避監管行為、排放特殊物質(zhì)超標，超年總量排污，責令限產(chǎn)后仍超標以及因突發(fā)事件超標超總量作了詳細、具體的規定，有利于執法人員準確適用；第八條則對新《環(huán)保法》第六十條的“情節嚴重”作了一個(gè)界定，符合《辦法》中所列4種情形之一的即屬情節嚴重，由環(huán)保部門(mén)報經(jīng)政府責令停業(yè)關(guān)閉。

　　二是細化了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的實(shí)施程序?！掇k法》第三章將限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的實(shí)施程序規定為調查取證、審批、告知聽(tīng)證、決定、送達等若干步驟，并界定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的解除和終止程序，同時(shí)明確了環(huán)保部門(mén)的后督察和跟蹤檢查義務(wù)。

　　按照《辦法》規定，決定限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治首先應當做好調查取證工作，在取得充分證據能夠證明違法行為成立后，書(shū)面提交環(huán)保部門(mén)負責人審批；其次，在作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前需要告知排污者，并在其申請聽(tīng)證后組織進(jìn)行聽(tīng)證；在前述工作基礎上方可作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定并送達排污者。此外，《辦法》還列明了解除的條件和終止的情形，更便于環(huán)保部門(mén)操作。

　　三是加大限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的監管力度。為使限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施落實(shí)到位，加大對排污者履行限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的監督力度，《辦法》從兩個(gè)方面進(jìn)行規定，加以保障。

　　一個(gè)是后督察?！掇k法》規定，在排污者被責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，環(huán)保主管部門(mén)應當按照相關(guān)規定對排污者履行限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施的情況實(shí)施后督察，并依法進(jìn)行處理或者處罰。此前環(huán)境保護部出臺的《環(huán)境行政執法后督察辦法》中明確了環(huán)保主管部門(mén)應當在下達行政處罰決定或行政命令后組織實(shí)施后督察的時(shí)限、程序和方式，《辦法》中就沒(méi)有贅述，直接援引相關(guān)規定執行。

　　另一個(gè)是跟蹤檢查?！掇k法》規定，排污者解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，環(huán)保主管部門(mén)應當在解除之日起30日內對排污者進(jìn)行跟蹤檢查。若跟蹤檢查發(fā)現其仍有超標超總量排污行為的，則可根據《辦法》再次啟動(dòng)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治程序或者報經(jīng)政府停業(yè)關(guān)閉，并依法處罰或處理，對排污者形成威懾，督促其達標及符合總量控制要求排污。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》的主要特點(diǎn)？

　　答：一是嚴格環(huán)境執法與強化企業(yè)自律相結合?！掇k法》最為突出的特點(diǎn)就是根據新《環(huán)保法》立法精神，將整治超過(guò)污染物排放標準或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標排放污染物造成環(huán)境問(wèn)題的主體責任落實(shí)到排污者，以排污者自律作為限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治實(shí)施的基礎。具體體現在3個(gè)方面：一是整治方案要備案?！掇k法》第十六條規定，排污者應當在收到限制生產(chǎn)決定書(shū)或者責令停產(chǎn)整治決定書(shū)后，在15個(gè)工作日內將整改方案報作出決定的環(huán)境保護主管部門(mén)備案并向社會(huì )公開(kāi)；二是整治過(guò)程要自測?！掇k法》規定，被限制生產(chǎn)的排污者在整改期間，要按照環(huán)境監測技術(shù)規范進(jìn)行監測或者委托有條件的環(huán)境監測機構開(kāi)展監測，保存監測記錄；三是整治責任自己擔?！掇k法》規定，排污者完成整改任務(wù)的，應當將整改任務(wù)完成情況和整改信息社會(huì )公開(kāi)情況報環(huán)保主管部門(mén)備案，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定自排污者報環(huán)保主管部門(mén)備案之日起解除。解除程序的設置進(jìn)一步強化排污者的主體責任，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的解除與否不再依賴(lài)于環(huán)保部門(mén)的核查、驗收等程序，而是取決于排污者自身，可以極大地調動(dòng)排污者的整改積極性；同時(shí)，排污者備案提交的各類(lèi)材料主要用于證明其完成整改的事實(shí)，因此需要對其所提交資料的真實(shí)性負責。若涉嫌提供虛假資料或篡改、偽造監測數據等，排污者需依法承擔責任，這樣有利于加強排污者自律。

　　二是加大懲治力度與維護公共利益相結合?！掇k法》第七條特別規定城鎮污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設施的運營(yíng)單位，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)涉及基本民生、公共利益的或實(shí)施停產(chǎn)整治可能影響生產(chǎn)安全的排污者，超過(guò)污染物排放標準或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標排放污染物的，環(huán)境保護主管部門(mén)應當按照有關(guān)環(huán)境保護法律法規予以處罰，可以不予實(shí)施停產(chǎn)整治。誠然，前述排污者超過(guò)污染物排放標準或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標排放污染物的行為污染了環(huán)境，損害了人民群眾的環(huán)境權益，應予嚴肅查處。但如果對前述排污者實(shí)施停產(chǎn)整治，將對社會(huì )公共安全和利益造成更大的危害?！皟珊ο噍^取其輕” ，從社會(huì )公共利益的最大化考慮，《辦法》規定了行政處罰力度不變、但酌情可以不實(shí)施停產(chǎn)整治的合理措施。

　　三是加強環(huán)境監管與實(shí)施信息公開(kāi)相結合。新《環(huán)保法》增設了“信息公開(kāi)和公眾參與”專(zhuān)章，《辦法》秉承立法原意，在細節規定中處處可見(jiàn)信息公開(kāi)的蹤影。如第四條明確規定了環(huán)保部門(mén)的信息公開(kāi)，要求環(huán)保部門(mén)向社會(huì )公開(kāi)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定，限制生產(chǎn)延期情況和解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的日期等相關(guān)信息。第十六條、第十七條則要求排污者將整改方案及整改信息向社會(huì )公開(kāi)。這些規定和要求將使限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定更為公開(kāi)透明，有利于公眾參與，并進(jìn)行監督，從而形成一套政府監管、企業(yè)自律、公眾監督的管理模式，保障限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的執行到位。

　　四是規范內部程序與保障相對人合法權利相結合?？紤]到限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治關(guān)系到排污者的重大利益，所以《辦法》在環(huán)保部門(mén)下達決定之前的內部程序設計上體現得非常謹慎、嚴密，同時(shí)充分考慮到保障行政相對人的合法權利。如《辦法》規定，環(huán)保部門(mén)作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前，應當書(shū)面報經(jīng)環(huán)境保護主管部門(mén)負責人批準；案情重大或者社會(huì )影響較大的，應當經(jīng)環(huán)境保護主管部門(mén)案件審查委員會(huì )集體審議決定。此外，應當告知排污者有關(guān)事實(shí)、依據及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽(tīng)證的權利。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下環(huán)保部門(mén)在具體實(shí)施過(guò)程中應把握的原則？

　　答：一是嚴格依法行政?！掇k法》規定對排污者被責令限制生產(chǎn)后仍然超過(guò)污染物排放標準排放污染物的，環(huán)保主管部門(mén)可以責令其采取停產(chǎn)整治措施；對排污者被責令停產(chǎn)整治后拒不停產(chǎn)或者擅自恢復生產(chǎn)以及停產(chǎn)整治決定解除后，環(huán)保部門(mén)跟蹤檢查發(fā)現其又實(shí)施同一違法行為的，環(huán)保部門(mén)報經(jīng)有批準權的人民政府責令停業(yè)、關(guān)閉。這些規定構建了從下達限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定到后督察、跟蹤檢查以及后續處理的環(huán)境監管閉環(huán)流程，各級環(huán)保部門(mén)必須嚴格按照各階段程序實(shí)施相應行政行為，做到盡職履責。

　　二是合理自由裁量。各級環(huán)保部門(mén)在責令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治時(shí)，應處理好限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治與責令改正環(huán)境違法行為的行政命令、行政處罰的關(guān)系。這三者都是環(huán)保部門(mén)對超過(guò)污染物排放標準或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標排放污染物這類(lèi)環(huán)境違法行為采取的行政管理措施，可以并行實(shí)施，不相互排斥，也不能相互代替。

　　責令改正和實(shí)施行政處罰是對環(huán)境違法行為必須采取的措施，而責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治則需根據本辦法和實(shí)際情況進(jìn)行合理的自由裁量，在執法實(shí)踐中靈活運用。實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治一般適用于污染較為嚴重，且需要一定整改期限的污染排污者，對于能夠立即改正環(huán)境違法行為、完成整治任務(wù)的無(wú)須同時(shí)采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施。

　　三是強化信息公開(kāi)。在要求被責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的排污者公開(kāi)相關(guān)信息的同時(shí)，作為承擔主要環(huán)境監管職責的環(huán)保部門(mén)也要依據污染源監管信息公開(kāi)的有關(guān)規定，主動(dòng)公開(kāi)對排污者的行政處罰和責令改正違法行為情況，責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治以及解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治情況等環(huán)境監管信息，讓公眾及時(shí)了解排污者的整治情況，接受社會(huì )監督。