2015年1月9日，環(huán)境保護部印發(fā)了《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應急預案備案管理辦法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2015〕4號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《備案管理辦法》），自發(fā)布之日起施行?！秱浒腹芾磙k法》是一份規范地方環(huán)境保護主管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)保部門(mén)”）對企業(yè)事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“企業(yè)”）突發(fā)環(huán)境事件應急預案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)境應急預案”）實(shí)施備案管理的規范性文件，對企業(yè)環(huán)境應急預案備案管理的適用范圍、基本原則和備案的準備、實(shí)施、監督等作出了明確規定。

　　一、為什么要制定備案管理辦法

　?。ㄒ唬┞鋵?shí)新修訂的《環(huán)境保護法》的需要

　　新修訂的《環(huán)境保護法》第四十七條第三款規定，“企業(yè)事業(yè)單位應當按照國家有關(guān)規定制定突發(fā)環(huán)境事件應急預案，報環(huán)境保護主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)備案”，將環(huán)境應急預案的制定和備案確定為企業(yè)的法定義務(wù)。為貫徹落實(shí)《環(huán)境保護法》，系統細化、規范企業(yè)備案行為和環(huán)保部門(mén)監管行為，需要制定配套的《備案管理辦法》。

　?。ǘ┞鋵?shí)企業(yè)主體責任的需要

　　企業(yè)是制定環(huán)境應急預案的責任主體，而環(huán)境應急預案是“有生命力的文件”， 需要企業(yè)通過(guò)自身努力，不斷修訂完善，才能確保切合實(shí)際、有效有用。但在實(shí)踐中，一些企業(yè)沒(méi)有開(kāi)展必要的風(fēng)險評估和應急資源調查，只是照搬照抄，或者把編制工作完全交給技術(shù)服務(wù)機構，編完以后又束之高閣，這與落實(shí)企業(yè)主體責任的要求不符。也有一些地方環(huán)保部門(mén)為了保證企業(yè)環(huán)境應急預案的質(zhì)量，將備案設置為“非許可類(lèi)審批”，或者賦予其一些行政許可的色彩，實(shí)質(zhì)上是分擔了企業(yè)的主體責任。還有一些環(huán)保部門(mén)對企業(yè)環(huán)境應急預案著(zhù)力于“準入”的監管，而對已備案的預案指導和使用不夠，管理不到位。這些做法不符合國家“切實(shí)防止行政許可事項邊減邊增、明減暗增，加強和改進(jìn)事中和事后監管”的行政審批制度改革的精神，需要通過(guò)《備案管理辦法》予以規范。

　?。ㄈ┉h(huán)境應急預案管理的實(shí)踐需要

　　2010年，環(huán)境保護部印發(fā)《突發(fā)環(huán)境事件應急預案管理暫行辦法》（環(huán)發(fā)〔2010〕113號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預案暫行辦法》）后，各地針對環(huán)境應急預案管理進(jìn)行了很多有益的探索和實(shí)踐，初步建立了備案制度。但預案備案管理還存在一些問(wèn)題。一是備案率不高、進(jìn)展不平衡，已編制環(huán)境應急預案的企業(yè)，整體備案率不到80%，有的地方僅為38%。二是現場(chǎng)處置預案偏少，可操作性不強?！额A案暫行辦法》將環(huán)境應急預案分為綜合預案、專(zhuān)項預案、現場(chǎng)處置預案三類(lèi)。但只有不到一半的企業(yè)編制了現場(chǎng)處置預案，更多企業(yè)只有綜合預案，內容多是原則性規定。三是屬地管理不夠、信息收集不全面?！额A案暫行辦法》將國控污染源設置為省級環(huán)保部門(mén)備案，是環(huán)境應急預案管理開(kāi)始階段的“權宜之計”，已難以滿(mǎn)足“屬地為主”、縣級人民政府先期處置的要求。地方在執行時(shí)，實(shí)行分級備案的占74%。由于沒(méi)有信息傳遞要求，一些下級環(huán)保部門(mén)無(wú)法獲得企業(yè)環(huán)境應急預案，不能充分掌握相關(guān)信息。四是逐級備案加重了企業(yè)負擔，26%的地方實(shí)行逐級備案，要求企業(yè)向多個(gè)層級的環(huán)保部門(mén)備案，不符合中央簡(jiǎn)政放權的精神。五是分級管理要求差異大。在備案分級管理中，各地存在通過(guò)污染物排放量、環(huán)評級別、風(fēng)險級別、跨區域、行業(yè)因素、環(huán)境敏感程度等進(jìn)行分級的多種情況，而且有的地方是兩級管理，有的地方是三級管理。為解決這些問(wèn)題，有必要制定《備案管理辦法》。

　　二、制定備案管理辦法的主要依據有哪些

　　《備案管理辦法》主要依據《環(huán)境保護法》、《突發(fā)事件應對法》，以及《海洋環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》等法律法規，參考了《石油天然氣管道保護法》相關(guān)規定，以及國務(wù)院辦公廳《突發(fā)事件應急預案管理辦法》（國辦發(fā)〔2013〕101號）對企業(yè)事業(yè)單位應急預案管理的要求。

　　三、備案管理辦法主要有哪些內容

　　《備案管理辦法》共五章二十六條，在吸收《預案暫行辦法》有關(guān)內容、總結近年來(lái)工作實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，對五個(gè)方面的內容作出了規定。

　　第一章總則。對備案管理的目的、概念、范圍、原則等一般性?xún)热葸M(jìn)行了規定。明確了備案管理遵循規范準備、屬地為主、統一備案、分級管理的原則，強調根據環(huán)境風(fēng)險大小實(shí)行分級管理，企業(yè)主動(dòng)公開(kāi)相關(guān)環(huán)境應急預案信息。

　　第二章備案的準備?；趥浒感枰?，對環(huán)境應急預案的制定、實(shí)施、修訂等準備工作進(jìn)行了規定。強調企業(yè)是制定環(huán)境應急預案的責任主體，通過(guò)成立編制組、開(kāi)展評估和調查、編制預案、評審和演練、簽署發(fā)布等步驟制定環(huán)境應急預案，并及時(shí)修訂預案。

　　第三章備案的實(shí)施。對備案時(shí)限、文件、方式、受理部門(mén)進(jìn)行了規定。明確企業(yè)在環(huán)境應急預案發(fā)布后的20個(gè)工作日內進(jìn)行備案以及應提交的備案文件。明確縣級環(huán)保部門(mén)作為主要的備案受理部門(mén)，以及備案受理部門(mén)的審查處理方式。

　　第四章備案的監督。對備案后環(huán)保部門(mén)的監管和企業(yè)、環(huán)保部門(mén)責任進(jìn)行了規定。明確環(huán)保部門(mén)及時(shí)將備案的環(huán)境應急預案匯總、整理、歸檔，并通過(guò)抽查等方式，指導企業(yè)持續改進(jìn)。還明確了企業(yè)和環(huán)保部門(mén)違反規定應承擔的責任。

　　第五章附則，與《環(huán)境保護法》四十七條第三款“報環(huán)境保護主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)備案”銜接，并說(shuō)明施行日期。

　　四、關(guān)于幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題的說(shuō)明

　?。ㄒ唬┦裁词瞧髽I(yè)環(huán)境應急預案

　　《備案管理辦法》第二條指出，環(huán)境應急預案是指企業(yè)為了在應對各類(lèi)事故、自然災害時(shí)，采取緊急措施，避免或者最大程度減少污染物或者其他有毒有害物質(zhì)進(jìn)入廠(chǎng)界外大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，而預先制定的工作方案。這是首次正式提出企業(yè)環(huán)境應急預案的概念，以區別于企業(yè)生產(chǎn)安全事故等應急預案，便于企業(yè)和環(huán)保部門(mén)的執行和管理。

　?。ǘ┢髽I(yè)環(huán)境應急預案如何定位

　　企業(yè)環(huán)境應急預案的重點(diǎn)是現場(chǎng)處置預案，側重明確現場(chǎng)處置時(shí)的工作任務(wù)和程序，體現自救互救、信息報告和先期處置的特點(diǎn)。針對是否編制綜合預案、專(zhuān)項預案及這些類(lèi)別的組合方式，《備案管理辦法》提出了指導性而非強制性的要求。企業(yè)可以根據自身實(shí)際自主選擇。

　　建設單位環(huán)境應急預案，是針對建設項目投入生產(chǎn)或者使用后可能面臨的突發(fā)環(huán)境事件而制定的預案，不是建設施工期間的預案。試生產(chǎn)期間環(huán)境應急預案，是指試生產(chǎn)前編制的包含了針對試生產(chǎn)期間可能面臨的突發(fā)環(huán)境事件而制定的環(huán)境應急預案。由于試生產(chǎn)前可能存在環(huán)境風(fēng)險評估、預案編制等難以到位的客觀(guān)現實(shí)，《備案管理辦法》規定建設項目試生產(chǎn)期間的環(huán)境應急預案 “參照”本辦法制定和備案；而建設項目試生產(chǎn)與正式生產(chǎn)有差別，建設單位需要根據實(shí)際情況，在試生產(chǎn)期間對環(huán)境應急預案進(jìn)行修訂，形成適用于正式生產(chǎn)的環(huán)境應急預案。

　?。ㄈ﹤浒傅哪康氖鞘裁?/p>

　　企業(yè)環(huán)境應急預案備案是不屬于行政許可、行政確認的一種行政行為。對于企業(yè)而言，備案是為了規范編修、提高質(zhì)量、履行法定義務(wù)。對于環(huán)保部門(mén)而言，備案是為了收集信息、存檔備查、事后管理。

　?。ㄋ模┠男┢髽I(yè)需要備案

　　《備案管理辦法》規定了三類(lèi)企業(yè)要進(jìn)行環(huán)境應急預案備案。一是可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的污染物排放企業(yè)?！翱赡馨l(fā)生突發(fā)環(huán)境事件”將產(chǎn)生噪聲污染的單位、污染物產(chǎn)生量不大或者危害不大的單位排除，例如餐館等。由于污水、生活垃圾集中處理設施與一般的排放污染物企業(yè)有所區別，在《備案管理辦法》中用“污水、生活垃圾集中處理設施的運營(yíng)企業(yè)”予以強調。二是可能非正常排放大量有毒有害物質(zhì)的企業(yè)。結合事件案例，強調了涉及危險化學(xué)品、危險廢物、尾礦庫三類(lèi)易發(fā)、多發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的企業(yè)。三是其他應當納入適用范圍的企業(yè)，這是兜底性條款，給予地方環(huán)保部門(mén)一定的自主權。為進(jìn)一步明確適用范圍，規定了“省級環(huán)境保護主管部門(mén)可以根據實(shí)際情況，發(fā)布應當依法進(jìn)行環(huán)境應急預案備案的企業(yè)名錄”。

　?。ㄎ澹┢髽I(yè)如何進(jìn)行備案準備

　　《環(huán)境保護法》規定，企業(yè)應當按照國家有關(guān)規定制定突發(fā)環(huán)境事件應急預案?！秱浒腹芾磙k法》第二章是對這一規定的細化，明確企業(yè)在開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險評估和應急資源調查的基礎上，編制環(huán)境應急預案，并經(jīng)過(guò)評審和演練后，簽署發(fā)布環(huán)境應急預案。備案準備期間產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險評估報告、應急資源調查報告、評審意見(jiàn)等是備案的必要文件。

　?。┢髽I(yè)環(huán)境應急預案何時(shí)需要修訂

　　《備案管理辦法》規定，企業(yè)至少每三年對環(huán)境應急預案進(jìn)行一次回顧性評估。如果企業(yè)面臨的環(huán)境風(fēng)險、應急管理組織指揮體系與職責、環(huán)境應急措施、重要應急資源發(fā)生重大變化或實(shí)際應對和演練發(fā)現問(wèn)題，以及其他需要修訂的情況，要及時(shí)修訂環(huán)境應急預案，修訂程序參照制定程序進(jìn)行。

　　目前大部分企業(yè)已經(jīng)按照《預案暫行辦法》，制定了環(huán)境應急預案?！秱浒腹芾磙k法》實(shí)施后，地方環(huán)保部門(mén)要指導企業(yè)及時(shí)開(kāi)展評估，修訂環(huán)境應急預案，修訂時(shí)執行《備案管理辦法》。

　?。ㄆ撸┢髽I(yè)應該向哪里備案

　　企業(yè)環(huán)境應急預案備案實(shí)行屬地管理、統一備案，備案受理部門(mén)為縣級環(huán)保部門(mén)。建設單位也需要向建設項目所在地縣級環(huán)保部門(mén)備案。如果建設項目試生產(chǎn)與正式生產(chǎn)情況基本無(wú)變化、環(huán)境應急預案無(wú)需修訂、建設單位在試生產(chǎn)前提交的備案文件齊全，可以視為正式生產(chǎn)前已完成備案。

　　跨縣級以上行政區域企業(yè)的環(huán)境應急預案，可以分縣域或者分管理單元編制環(huán)境應急預案，向沿線(xiàn)或者跨域涉及的縣級環(huán)保部門(mén)備案。

　　確定縣級環(huán)保部門(mén)作為備案受理部門(mén)，是《突發(fā)事件應對法》、《石油天然氣管道保護法》等法律法規的要求，符合環(huán)境應急實(shí)際和收集信息的需要，符合“省直管縣”的行政管理體制改革方向，有助于環(huán)境應急預案由過(guò)去的“下級抄上級”、由上到下的編制方式，轉變?yōu)閺钠髽I(yè)逐步向上延伸、由下到上的編制方式，有助于夯實(shí)政府環(huán)境應急預案編制基礎，有助于推動(dòng)基層環(huán)保部門(mén)應急管理能力的提升，也便于企業(yè)執行。

　　考慮到有的縣級環(huán)保部門(mén)能力不足、難以滿(mǎn)足備案需要等客觀(guān)現實(shí)，個(gè)別地方具有較成熟的市級備案管理經(jīng)驗，《備案管理辦法》還規定“省級環(huán)境保護主管部門(mén)可以根據實(shí)際情況，將備案受理部門(mén)統一調整到市級環(huán)境保護主管部門(mén)”，給予地方環(huán)保部門(mén)一定的自主權。

　?。ò耍┢髽I(yè)如何進(jìn)行備案

　　企業(yè)首次備案時(shí)，在簽署發(fā)布環(huán)境應急預案之日起20個(gè)工作日內，將環(huán)境應急預案備案表、環(huán)境應急預案及編制說(shuō)明、環(huán)境風(fēng)險評估報告、環(huán)境應急資源調查報告、環(huán)境應急預案評審意見(jiàn)等五份文件提交給備案受理部門(mén)。企業(yè)收到受理部門(mén)簽章的環(huán)境應急預案備案表，則完成了首次備案。

　　當企業(yè)對環(huán)境應急預案進(jìn)行重大修訂時(shí)，也應當在修訂內容發(fā)布之日起20個(gè)工作日內向原受理部門(mén)變更備案。變更備案不需要提交首次備案要求提交的全部備案文件，只需提交修訂的文件。個(gè)別內容調整的，不需要變更備案，只需要以文件形式告知原受理部門(mén)即可。

　?。ň牛┦芾聿块T(mén)如何進(jìn)行受理

　　受理部門(mén)在收到企業(yè)提交的備案文件后，5個(gè)工作日內進(jìn)行核對。文件齊全的，出具加蓋行政機關(guān)印章的突發(fā)環(huán)境事件應急預案備案表。受理部門(mén)就完成了對環(huán)境應急預案的備案。

　　受理部門(mén)對備案文件的核對，只是形式審查，審查備案文件是否齊全，不對這些文件的內容進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

　　除了在備案受理部門(mén)辦公場(chǎng)所“當面受理”備案的方式外，結合當前有些地方開(kāi)展的網(wǎng)上備案實(shí)踐，為減輕企業(yè)負擔、適應工作要求，《備案管理辦法》對通過(guò)信函、電子數據交換等備案方式提出了原則性要求。地方環(huán)保部門(mén)可以結合實(shí)際，開(kāi)展電子備案、信函備案等相關(guān)工作。

　?。ㄊ﹤浒负蟓h(huán)保部門(mén)如何進(jìn)行監督

　　環(huán)保部門(mén)對企業(yè)備案的監督，主要包括匯總、指導、責任倒查三種方式。匯總、整理、歸檔并建立數據庫，主要是為了收集整理信息，夯實(shí)政府預案基礎。備案指導是基于提高企業(yè)環(huán)境應急預案質(zhì)量對環(huán)保部門(mén)提出的要求，包括采取檔案檢查、實(shí)地核查等方式個(gè)別重點(diǎn)指導，和匯總分析抽查結果進(jìn)行整體指導，時(shí)間節點(diǎn)在備案后。責任倒查是突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，環(huán)保部門(mén)將環(huán)境應急預案的制定、備案、日常管理及實(shí)施情況納入事件調查處理范圍?！秱浒腹芾磙k法》還對備案信息公開(kāi)進(jìn)行了規定，要求備案受理部門(mén)及時(shí)公布備案企業(yè)名單，企業(yè)主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境應急預案相關(guān)信息。

　　環(huán)保部門(mén)的監督，按照企業(yè)環(huán)境風(fēng)險大小實(shí)施分級管理?！秱浒腹芾磙k法》規定，縣級環(huán)保部門(mén)在5個(gè)工作日內將較大以上環(huán)境風(fēng)險企業(yè)的備案文件報送市級環(huán)保部門(mén)，重大以上報送省級環(huán)保部門(mén)。省級、市級環(huán)保部門(mén)根據掌握的備案文件實(shí)施重點(diǎn)監管。

　　針對企業(yè)環(huán)境風(fēng)險評估與分級，環(huán)境保護部出臺了《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險評估技術(shù)指南（試行）》（環(huán)辦〔2014〕34號），給出了環(huán)境風(fēng)險評估的一般性方法，涵蓋了大部分易發(fā)、多發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的企業(yè)。目前，環(huán)境保護部還將出臺企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境風(fēng)險等級劃分方法標準，進(jìn)一步加強企業(yè)環(huán)境風(fēng)險分級的技術(shù)指導。實(shí)踐中，一些地方也制定實(shí)施了企業(yè)環(huán)境風(fēng)險管理方面的文件，對企業(yè)事業(yè)單位實(shí)行風(fēng)險分級管理?！秱浒腹芾磙k法》也規定，縣級以上地方環(huán)保部門(mén)可以參考有關(guān)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險評估標準或指導性技術(shù)文件，結合實(shí)際指導企業(yè)確定環(huán)境風(fēng)險等級。

　?。ㄊ唬┢髽I(yè)違反備案管理辦法需要承擔什么責任

　　為了督促企業(yè)規范制定環(huán)境應急預案并備案，對于企業(yè)不制定、不備案，或者提供虛假文件備案的行為，由縣級以上環(huán)保部門(mén)責令限期改正，并依據《海洋環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》等法律法規以及環(huán)境保護部制定的規章等，給予罰款等處罰。

　?。ㄊ┉h(huán)保部門(mén)違反備案管理辦法等相關(guān)規定需要承擔什么責任

　　為了規范環(huán)保部門(mén)及其工作人員備案管理行為，對于可能出現的不備案、亂備案、不告知等違法違紀行為進(jìn)行了列舉，明確責任界限。

　?。ㄊ﹤浒钢贫热绾闻c其他管理制度銜接

　　備案與其他環(huán)境管理制度的銜接，在一些規章、規范性文件中已有體現。如危險化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法（試行）》（環(huán)境保護部令 第22號）第九條規定，危險化學(xué)品生產(chǎn)使用企業(yè)申請辦理危險化學(xué)品生產(chǎn)使用環(huán)境管理登記時(shí)，應當提交突發(fā)環(huán)境事件應急預案；《廢棄危險化學(xué)品污染防治辦法》（國家環(huán)境保護總局令 第27號）第十九條規定，產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置廢棄危險化學(xué)品的單位，應當制定廢棄危險化學(xué)品突發(fā)環(huán)境事件應急預案，報縣級以上環(huán)境保護部門(mén)備案；《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》（環(huán)境保護部令 第7號）第三十一條規定，常規申報的登記證持有人和相應的加工使用者，應當制定應急預案和應急處置措施；《關(guān)于進(jìn)一步加強環(huán)境影響評價(jià)管理防范環(huán)境風(fēng)險的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕77號）要求，相關(guān)建設項目申請試生產(chǎn)時(shí)，應提交企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應急預案的備案材料。未來(lái)還可以在其他文件中進(jìn)一步強化。

　?。ㄊ模┙窈笃髽I(yè)環(huán)境應急預案的管理如何進(jìn)一步深化

　　《備案管理辦法》是企業(yè)環(huán)境應急預案管理的綱領(lǐng)性文件。今后環(huán)保部門(mén)主要通過(guò)備案這一抓手實(shí)現對企業(yè)環(huán)境應急預案的指導與管理。由于環(huán)境應急預案的制定與實(shí)施涉及技術(shù)內容多，為不斷提高預案管理水平，環(huán)境保護部將陸續出臺重點(diǎn)行業(yè)預案編修指南、應急資源調查指南、演練指南等配套文件。各地也可以根據實(shí)際，出臺有關(guān)實(shí)施細則和指導性文件，不斷提高管理水平，推動(dòng)企業(yè)持續改進(jìn)預案。