環(huán)境行政處罰聽(tīng)證，是指環(huán)境保護主管部門(mén)作出行政處罰決定前，告知當事人查明的違法事實(shí)、處罰依據和擬作出的處罰種類(lèi)和幅度，并依當事人申請召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )聽(tīng)取其陳述申辯意見(jiàn)。

　　《行政處罰法》第四十二、四十三條對行政處罰聽(tīng)證的范圍、程序做了概括性規定。結合環(huán)境執法的具體實(shí)際，環(huán)境保護部將《行政處罰法》的概括性規定進(jìn)一步細化，于2010年12月27日制定發(fā)布了《環(huán)境行政處罰聽(tīng)證程序規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《聽(tīng)證程序規定》)。

　　一、制定《聽(tīng)證程序規定》是發(fā)展社會(huì )主義民主政治和推進(jìn)依法行政的必然要求，是環(huán)境執法實(shí)踐的迫切需要

　　《憲法》第二條規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會(huì )事務(wù)。人民是行使國家主權的主體，人民享有并行使管理國家和社會(huì )一切事務(wù)的民主權利。

　　通過(guò)環(huán)境行政處罰聽(tīng)證，人民群眾可以直接參與到環(huán)境行政執法程序中來(lái)，在聽(tīng)證會(huì )上對環(huán)保部門(mén)的執法行為提出質(zhì)疑并在平等的法律地位上進(jìn)行辯論、論證，提出自己的意見(jiàn)和主張，更直接、更充分、更有效地陳述和表達自己意愿。

　　《行政處罰法》頒布實(shí)施以來(lái)，國務(wù)院先后發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》(1999)、《全面推行依法行政實(shí)施綱要》(2004)、《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》(2008)、《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設的意見(jiàn)》(2010)等文件，在聽(tīng)證制度方面提出了新的要求。這些新要求需要體現在環(huán)境執法程序之中，以推進(jìn)環(huán)保部門(mén)的依法行政工作。

　　隨著(zhù)環(huán)境執法力度的加大和當事人法律意識的提高，適用聽(tīng)證程序的處罰案件數量在增長(cháng)。但部分環(huán)境執法人員對聽(tīng)證目的的認識還不準確、對聽(tīng)證程序的把握還不到位、駕馭聽(tīng)證流程的能力還有待提高。因此，有必要細化聽(tīng)證規定，明確聽(tīng)證程序，強化可操作性，便于執法人員掌握和運用。

　　考慮到加上聽(tīng)證程序后篇幅過(guò)長(cháng)，《環(huán)境行政處罰辦法》(2010)沒(méi)有對聽(tīng)證程序作具體規定，僅在第五十條概括規定“行政處罰聽(tīng)證按有關(guān)規定執行”。為更好地實(shí)施《環(huán)境行政處罰辦法》，有必要專(zhuān)門(mén)制定《聽(tīng)證程序規定》與之配套。

　　二、《聽(tīng)證程序規定》強調保障當事人的合法權益，重點(diǎn)突出可操作性

　　《聽(tīng)證程序規定》共6章48條，第一章是總則，第二章是聽(tīng)證的適用范圍，第三章是聽(tīng)證主持人和聽(tīng)證參加人，第四章是聽(tīng)證的告知、申請和通知，第五章是聽(tīng)證會(huì )的舉行，第六章是附則。

　　本程序規定主要有以下特點(diǎn):

　?。ㄒ唬┰诹⒎康纳?，強調保障當事人的合法權益

　　《聽(tīng)證程序規定》第一條開(kāi)宗明義，立法目的是“規范環(huán)境行政處罰聽(tīng)證程序，監督和保障環(huán)境保護主管部門(mén)依法實(shí)施行政處罰，保護公民、法人和其他組織的合法權益”。

　　為保障當事人享有的知情權、陳述申辯權、聽(tīng)證申請權、質(zhì)證權等權利，《聽(tīng)證程序規定》明確了聽(tīng)證告知、聽(tīng)證申請、聽(tīng)證通知和聽(tīng)證會(huì )舉行等程序；細化了公開(kāi)原則、回避制度、當事人代理制度、申請變更或延期舉行聽(tīng)證會(huì )等制度；詳細列舉了當事人在聽(tīng)證程序中的權利，如申請或者放棄聽(tīng)證的權利、依法申請不公開(kāi)聽(tīng)證的權利、申請回避的權利、委托代理人的權利、陳述申辯的權利、質(zhì)證的權利、最后陳述的權利、審閱并核對聽(tīng)證筆錄的權利、依法查閱案卷材料的權利。

　?。ǘ?在聽(tīng)證范圍的確定上，兼顧《行政處罰法》規定和環(huán)境執法實(shí)際

　　環(huán)境行政處罰聽(tīng)證程序需要環(huán)保部門(mén)投入一定的人力、物力和財力成本?；诠c效率、成本與收益的統籌考慮，《行政處罰法》第四十二條以列舉的方式進(jìn)行了限制性規定，將適用聽(tīng)證程序的處罰種類(lèi)限定為責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執照、較大數額罰款3種。

　　《環(huán)境行政處罰辦法》第四十八條規定了暫扣或吊銷(xiāo)許可證、較大數額罰款和沒(méi)收等重大行政處罰適用聽(tīng)證程序，并對“較大數額”予以確定。

　　根據《行政處罰法》和《環(huán)境行政處罰辦法》的上述條款，《聽(tīng)證程序規定》將行政處罰聽(tīng)證的適用范圍細化為以下四種：

　　一是擬對法人、其他組織處以人民幣50000元以上或者對公民處以人民幣5000元以上罰款的；

　　二是擬對法人、其他組織處以人民幣(或者等值物品價(jià)值)50000元以上或者對公民處以人民幣(或者等值物品價(jià)值)5000元以上的沒(méi)收違法所得或者沒(méi)收非法財物的；

　　三是擬處以暫扣、吊銷(xiāo)許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件的；

　　四是擬責令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的。

　　此外，執法實(shí)踐中有些與行政處罰關(guān)系密切的行政命令，如責令停止建設、責令停止生產(chǎn)等，對當事人的利益也影響較大。為加強對當事人合法權益的保護，環(huán)保部門(mén)也可以舉行聽(tīng)證，充分聽(tīng)取當事人的意見(jiàn)。因此，《聽(tīng)證程序規定》第四十四條規定，“環(huán)境保護主管部門(mén)在作出責令停止建設、責令停止生產(chǎn)或使用的行政命令之前，認為需要組織聽(tīng)證的，可以參照本程序規定執行?！?/p>

　　這在一定程度上放寬了聽(tīng)證適用范圍，有利于有效保護當事人合法權益；又考慮到環(huán)境執法的實(shí)際，賦予了環(huán)保部門(mén)是否啟動(dòng)聽(tīng)證程序的決定權。

　　一般而言，行政處罰聽(tīng)證程序均依當事人申請而啟動(dòng)?？紤]到環(huán)境問(wèn)題的復雜性和所涉及的公共利益，《聽(tīng)證程序規定》第六條還規定了環(huán)保部門(mén)主動(dòng)啟動(dòng)聽(tīng)證程序的情形，即環(huán)保部門(mén)認為案件重大疑難的，經(jīng)商當事人同意，可以組織聽(tīng)證。

　?。ㄈ┰诼?tīng)證程序細化上，突出可操作性

　　為加強對行政處罰聽(tīng)證工作的規范和指導性，《聽(tīng)證程序規定》對聽(tīng)證程序各環(huán)節，如聽(tīng)證的告知、申請、通知，聽(tīng)證會(huì )舉行的程序，聽(tīng)證筆錄和聽(tīng)證報告的內容等均作了詳細規定，力求突出可操作性。

　　在聽(tīng)證程序中，聽(tīng)證組織機構和主持人處于主導和支配地位，不僅是聽(tīng)證程序的參與者，更是聽(tīng)證程序的引導者，他們的行為將直接影響當事人權利的行使，決定聽(tīng)證的效果。因此，《聽(tīng)證程序規定》專(zhuān)章規定了聽(tīng)證機構和聽(tīng)證主持人，以列舉的方式明確了聽(tīng)證主持人的職責、義務(wù)和申請回避的條件。

　　《聽(tīng)證程序規定》重點(diǎn)規定了聽(tīng)證程序3個(gè)階段需要開(kāi)展的工作。

　　如在聽(tīng)證會(huì )前，環(huán)保部門(mén)制作并送達《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》，告知當事人聽(tīng)證申請權；對當事人的聽(tīng)證申請舉行審查；對符合聽(tīng)證條件的制作并送達《行政處罰聽(tīng)證通知書(shū)》等。

　　在聽(tīng)證會(huì )階段，由聽(tīng)證主持人依法定程序舉行，安排案件調查人員與當事人、第三人陳述各自意見(jiàn)并進(jìn)行辯論和質(zhì)證，并給當事人最后陳述和申辯的機會(huì )；由記錄員對聽(tīng)證全過(guò)程制作聽(tīng)證筆錄，并交案件調查人員、當事人、第三人以及聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證員、記錄員審核無(wú)誤后當場(chǎng)簽字或者蓋章。

　　在聽(tīng)證會(huì )后，由聽(tīng)證主持人將聽(tīng)證筆錄、對當事人意見(jiàn)的采納建議及理由、案件處罰建議等情況報告環(huán)保部門(mén)負責人，作為處罰決定的重要參考。

　　另外，《聽(tīng)證程序規定》對聽(tīng)證中可能出現特殊情況導致延期、中止、終止等事項進(jìn)行了細化，方便執法人員掌握。

　　《聽(tīng)證程序規定》對關(guān)鍵環(huán)節均提出了明確的時(shí)限要求，有助于督促環(huán)保部門(mén)及時(shí)履行職責和當事人及時(shí)行使權利，如當事人應當在收到《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》之日起3日內要求聽(tīng)證；環(huán)保部門(mén)對當事人聽(tīng)證申請之日起7日內進(jìn)行審查；聽(tīng)證會(huì )應當在決定聽(tīng)證之日起30日內舉行；《行政處罰聽(tīng)證通知書(shū)》應當在舉行聽(tīng)證會(huì )的7日前送達當事人和第三人等。

　　來(lái)源：中國環(huán)境報