《國家環(huán)境保護“十二五”規劃》編制背景

　　黨中央國務(wù)院高度重視環(huán)境保護，把環(huán)境保護規劃作為國家規劃體系的重要組成部分?！捌呶濉币詠?lái)，每5年都要編制出臺國家環(huán)境保護五年規劃(計劃)，“十一五”期間，國務(wù)院首次以國發(fā)文件將《國家環(huán)境保護“十一五”規劃》印發(fā)各地人民政府、各有關(guān)部門(mén)執行，環(huán)境保護規劃的地位與執行力得到重大提升。

　　2008年11月，環(huán)境保護部就啟動(dòng)了“十二五”環(huán)保規劃編制的前期研究工作。黨中央國務(wù)院專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取了關(guān)于“十二五”環(huán)境保護工作思路的匯報，明確了“十二五”環(huán)境保護的方針、路線(xiàn)、目標和重點(diǎn)，將“十二五”環(huán)保規劃列入了國務(wù)院2011年專(zhuān)項規劃審批計劃。

　　2011年12月15日，國務(wù)院印發(fā)了《國家環(huán)境保護“十二五”規劃》(環(huán)發(fā)〔2011〕42號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》)，成為首個(gè)在五年規劃開(kāi)局之年就完成編制、報批的環(huán)保五年規劃。2011年，國務(wù)院以國發(fā)文件印發(fā)了6項規劃，其中環(huán)境保護領(lǐng)域的規劃就占了兩項，分別為國家環(huán)境保護“十二五”規劃和青藏高原區域生態(tài)建設與環(huán)境保護綜合規劃，這在我國環(huán)境保護歷史上是絕無(wú)僅有的。

　　規劃的編制出臺具有深刻的時(shí)代背景?！笆濉睍r(shí)期是我國全面建設小康社會(huì )的關(guān)鍵時(shí)期，“十二五”規劃綱要將轉方式、調結構、促協(xié)調、強支撐、惠民生、推改革作為核心任務(wù)。從國際和歷史發(fā)展的經(jīng)驗看，環(huán)境保護是推動(dòng)轉型發(fā)展的重要切入點(diǎn)，綠色發(fā)展是占領(lǐng)新的制高點(diǎn)的必然選擇，在轉型發(fā)展的關(guān)鍵階段，編制一個(gè)助力綠色發(fā)展轉型的環(huán)保規劃是時(shí)代的使命與必然選擇。同時(shí)，在第六次全國環(huán)境保護大會(huì )后，全國環(huán)保系統形成了加快推進(jìn)歷史性轉變、積極探索環(huán)保新道路的共識，廣泛開(kāi)展了一系列富有成效的實(shí)踐，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系發(fā)生了深刻變化，進(jìn)一步豐富了“十二五”環(huán)保規劃指導思想與戰略舉措。

　　編制工作情況

　　《規劃》編制研究工作于2008年底啟動(dòng)，始終堅持“開(kāi)門(mén)編規劃”的原則，經(jīng)過(guò)深入基礎研究、充分咨詢(xún)論證、廣泛征求意見(jiàn)、不斷修改完善，最終形成了《規劃》(報批稿)，順利通過(guò)國務(wù)院審議并印發(fā)實(shí)施，主要得益于:

　　一是領(lǐng)導有力，組織高效。環(huán)境保護部黨組高度重視規劃編制工作，自2008年規劃的研究編制工作啟動(dòng)以來(lái)，專(zhuān)門(mén)召開(kāi)部黨組會(huì )4次、部長(cháng)專(zhuān)題會(huì )20余次；連續3年在全國環(huán)境保護工作會(huì )議、全國環(huán)保系統規劃財務(wù)工作會(huì )議上對規劃編制工作進(jìn)行研究部署；分管部領(lǐng)導親自帶隊，開(kāi)展了十余次分片區座談和調研。各司局、各單位、各地方大力支持和配合規劃編制。規劃編制是科學(xué)決策和民主決策的過(guò)程，凝聚了各方面的智慧和共識，是落實(shí)《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展“十二五”規劃綱要》和《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》的支撐和行動(dòng)計劃。

　　二是實(shí)踐豐富、總結深刻?！笆晃濉睍r(shí)期，國家做出一系列新的重大部署，在各方面共同努力下，環(huán)保工作取得顯著(zhù)成績(jì)。為全面總結規劃實(shí)施經(jīng)驗，首次開(kāi)展了環(huán)保五年規劃的評估考核工作。2008年，環(huán)境保護部和國家發(fā)改委聯(lián)合開(kāi)展了環(huán)?！笆晃濉币巹澋闹衅谠u估，2009年1月，國務(wù)院第99次常務(wù)會(huì )專(zhuān)題審議了環(huán)?！笆晃濉币巹澲衅谠u估報告，由環(huán)境保護部和國家發(fā)改委聯(lián)合將評估結果印發(fā)各地。在此基礎上，2010年，環(huán)境保護部聯(lián)合國家發(fā)改委開(kāi)展了環(huán)?！笆晃濉币巹澋慕K期考核，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和各地人民政府高度重視，及時(shí)編制完成規劃執行情況報告。環(huán)境保護部組織有關(guān)人員，結合國家主要污染物總量減排核查核算結果和重點(diǎn)流域水污染防治“十一五”規劃考核結果，對各地的規劃執行情況進(jìn)行了審查核實(shí)和定量評估，編制完成了《國家環(huán)境保護“十一五”規劃終期考核報告》?？己私Y果表明，環(huán)境保護在經(jīng)濟社會(huì )全面協(xié)調可持續發(fā)展中的作用顯著(zhù)增強，環(huán)境保護投入和能力建設力度明顯加大，污染防治和主要污染物減排成效明顯，“十一五”規劃確定的主要目標和重點(diǎn)任務(wù)全面完成，各省規劃執行情況總體較好，考核結果均在良好以上。

　　三是協(xié)力攻關(guān)、凝聚智慧?！兑巹潯吩诔浞治罩袊h(huán)境宏觀(guān)戰略研究、全國污染源普查、水體污染控制與治理科技重大專(zhuān)項等基礎研究成果的基礎上，針對“十二五”期間環(huán)境經(jīng)濟形勢、污染防控重點(diǎn)、主要污染物減排戰略、政策措施、投入保障等重點(diǎn)領(lǐng)域與內容，精心設置了60余項課題，在全國范圍內公開(kāi)選聘了中國科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、北京大學(xué)、發(fā)改委宏觀(guān)院等70多家具有深厚研究基礎和實(shí)踐經(jīng)驗的技術(shù)單位，前后組織了1000余名各行業(yè)、各領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者，參與規劃的研究編制，形成了500余萬(wàn)字的研究成果，提出了一系列政策和技術(shù)方案。同時(shí)環(huán)境規劃院等技術(shù)支持單位，針對面臨的基礎、形勢、壓力、目標指標、重點(diǎn)任務(wù)、工程措施與重大政策等進(jìn)行了全面系統的專(zhuān)題研究，為規劃研究編制奠定了扎實(shí)的科學(xué)基礎。

　　四是采言納策、公眾參與。采取多種方式，引導公眾參與，廣泛聽(tīng)取社會(huì )各界關(guān)于《規劃》的意見(jiàn)和建議。在環(huán)境保護部網(wǎng)站上設置了“我為‘十二五’規劃提建議”網(wǎng)絡(luò )專(zhuān)欄，收集廣大人民群眾對規劃編制的建議。在全國各地發(fā)放了5000多份環(huán)境調查問(wèn)卷，了解公眾對環(huán)境保護規劃的看法與需求。累計召開(kāi)了上千人次的專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì )議、研討會(huì )、座談會(huì )，深入了解公眾、基層環(huán)境工作者、海內外知名專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)和建議。

　　五是多方論證、科學(xué)落地。深入分析論證規劃指標，合理確定規劃目標。規劃編制組對全國上萬(wàn)家的排污單位的減排潛力和能力進(jìn)行了逐個(gè)分析，形成國家控制目標和思路。對全國省級以上上千個(gè)監測斷面(點(diǎn)位)近十年水質(zhì)監測數據、300多個(gè)地級以上城市大氣環(huán)境監測數據，逐項反復分析論證，確定環(huán)境質(zhì)量目標。

　　應該說(shuō)，通過(guò)上千名專(zhuān)家參與規劃研究，上千人次專(zhuān)家參與規劃咨詢(xún)論證，前后調用收集上千萬(wàn)個(gè)基礎數據，召開(kāi)了近千次各類(lèi)咨詢(xún)會(huì )、研討會(huì )、論證會(huì )、工作會(huì )，完成了500余萬(wàn)字的基礎研究報告，經(jīng)歷了上百稿的修改，《規劃》具備了基礎扎實(shí)、研究全面、銜接充分、論證嚴謹、程序規范、決策科學(xué)等特點(diǎn)，是全體環(huán)保工作者智慧的結晶、實(shí)踐的凝練、方法的探索、經(jīng)驗的總結。2011年3月31日，由環(huán)境、經(jīng)濟、政策、法律等相關(guān)領(lǐng)域的院士和專(zhuān)家組成專(zhuān)家組，對《規劃》進(jìn)行了嚴格論證，給予了充分肯定，一致同意通過(guò)論證。

　　六是橫縱銜接、達成共識?！兑巹潯氛髑罅?1個(gè)省、自治區、直轄市政府和23個(gè)中央國務(wù)院所屬部門(mén)的意見(jiàn)(重點(diǎn)部委征求了多次意見(jiàn))；多次征求了各省環(huán)保廳(局)及主要負責同志的意見(jiàn)，除書(shū)面征求意見(jiàn)外，還在2011年全國環(huán)境保護工作會(huì )議上征求了所有與會(huì )代表的意見(jiàn)，分片區與各省廳(局)代表進(jìn)行了深入座談和交流；兩次征求國家環(huán)境咨詢(xún)委員會(huì )和環(huán)境保護部科技委員會(huì )委員的意見(jiàn)，共收到書(shū)面反饋意見(jiàn)2000余條，編制組經(jīng)過(guò)充分調研、論證，逐一梳理研究，反復協(xié)調溝通，認真研究修改，最終與各有關(guān)方面達成一致。