正確行使環(huán)境行政處罰自由裁量權，是嚴格執法、科學(xué)執法、推進(jìn)依法行政的基本要求。隨著(zhù)環(huán)境執法力度的不斷加強，環(huán)境行政處罰自由裁量權成為社會(huì )廣泛關(guān)注的話(huà)題。近日，環(huán)境保護部印發(fā)了《規范環(huán)境行政處罰自由裁量權若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，對行使環(huán)境行政處罰自由裁量權涉及的主要問(wèn)題做出了系統規定。

　　針對《意見(jiàn)》的制定背景和主要內容，本報記者專(zhuān)門(mén)采訪(fǎng)了環(huán)境保護部政策法規司司長(cháng)楊朝飛。

　　記者：制定《意見(jiàn)》的背景和主要目的是什么？

　　楊朝飛：制定《意見(jiàn)》的背景有兩方面原因，一是各級環(huán)保部門(mén)主動(dòng)自覺(jué)規范自由裁量權行使，準確適用環(huán)保法律，提高環(huán)境監管水平，在打擊惡意環(huán)境違法行為、防治環(huán)境污染和保障人體健康方面發(fā)揮了重要作用，不少地方還制定了規范行政處罰自由裁量權的專(zhuān)門(mén)規定。二是一些地方還不同程度地存在著(zhù)不當行使行政處罰自由裁量權的問(wèn)題，個(gè)別地區出現了濫用自由裁量權的現象，甚至由此滋生執法腐敗，在社會(huì )上造成不良影響。

　　制定《意見(jiàn)》的目的，就是要進(jìn)一步規范環(huán)境行政處罰自由裁量權，提高環(huán)保系統依法行政的能力和水平，有效預防執法腐敗。

　　記者：能否簡(jiǎn)單介紹《意見(jiàn)》的制定過(guò)程？

　　楊朝飛：環(huán)境保護部領(lǐng)導高度重視規范行政處罰自由裁量權，并要求從實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)、推進(jìn)依法行政、預防執法腐敗的高度深化此項工作。環(huán)境保護部領(lǐng)導親自帶隊實(shí)地調研，并布置研究起草。政策法規司會(huì )同監察組、環(huán)境監察局先后召開(kāi)研討會(huì )，聽(tīng)取了湖南省、福建泉州、北京平谷等10多個(gè)地方環(huán)保部門(mén)規范行政處罰自由裁量權的經(jīng)驗，著(zhù)手起草《意見(jiàn)》。在起草過(guò)程中，我們反復征求了環(huán)境監察、監察部門(mén)意見(jiàn)，努力提高《意見(jiàn)》的可操作性。經(jīng)多次修改，《意見(jiàn)》于 2009年2月20日由環(huán)境保護部部常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)。

　　記者：環(huán)保部門(mén)在決定是否給予行政處罰、確定處罰種類(lèi)、裁定處罰幅度時(shí)，應當遵守哪些基本原則？

　　楊朝飛：《意見(jiàn)》規定了六項原則:

　　一是過(guò)罰相當，使處罰環(huán)境違法行為的性質(zhì)、情節以及社會(huì )危害程度相當。

　　二是嚴格程序，遵循調查、取證、告知等法定處罰程序，充分保障當事人的陳述權、申辯權和救濟權，包括依法要求聽(tīng)證的權利。

　　三是重在糾正，充分重視限期改正、限期治理、限產(chǎn)限排、停產(chǎn)停業(yè)等手段，并加強后督察，確保整改到位。

　　四是綜合考慮行為人的過(guò)錯程度、違法行為造成的危害后果、改正態(tài)度、違法行為是初犯還是再犯等相關(guān)因素。

　　五是量罰一致，同一地區、情節相當的同類(lèi)案件的行政處罰種類(lèi)和幅度基本一致。

　　六是罰教結合，重在提高認識，改正錯誤，教育企業(yè)、公民自覺(jué)遵守環(huán)保法律。

　　記者：環(huán)保部門(mén)如何合理把握行政處罰自由裁量的具體尺度？

　　楊朝飛：《意見(jiàn)》依據法律、法規的有關(guān)規定，結合環(huán)境執法實(shí)際，針對具體違法情節規定了相應的從重處罰、從輕處罰、單位個(gè)人“雙罰”、按日計罰、從一重處罰以及多個(gè)行為分別處罰等量罰尺度。

　　例如，對私設暗管偷排、用稀釋手段“達標”排放等惡意環(huán)境違法行為給予從重處罰；對企業(yè)事業(yè)單位造成水污染事故的，對此單位以及直接負責的主管人員和其他直接責任人員實(shí)行“雙罰”；對環(huán)境違法行為處于繼續狀態(tài)的，實(shí)行“按日計罰”，依法累加計算罰款額度。

　　當然，由于各地情況不同，行政處罰的具體尺度難以全國統一。我們建議針對常見(jiàn)環(huán)境違法行為，確定一批自由裁量權尺度把握適當的典型案例，作為行政處罰案件的參照標準，使同一地區、情節相當的同類(lèi)案件，所做出的行政處罰種類(lèi)和幅度基本一致。國家還將適時(shí)研究制定關(guān)于法定具體罰款幅度的參考性指南。

　　記者：準確適用法規條款是行使處罰自由裁量的前提，《意見(jiàn)》在法條適應方面進(jìn)行了哪些規范？

　　楊朝飛：《意見(jiàn)》明確了高位法優(yōu)先、特別法優(yōu)先、新法優(yōu)先這三項法規適用的基本規則。同時(shí)，還特別規定了環(huán)保法規之間存在沖突時(shí)的具體適用規則。

　　關(guān)于環(huán)保部門(mén)規章與地方性法規或者地方政府規章沖突情形下的適用規則是：法律或者行政法規對環(huán)保部門(mén)規章、地方性法規或者地方政府規章有具體授權的，被授權的法規優(yōu)先適用；沒(méi)有具體授權的，部門(mén)規章優(yōu)先適用。

　　環(huán)保部門(mén)規章和其他部門(mén)規章沖突情形下的適用規則是：環(huán)保部門(mén)規章與其他部門(mén)規章不一致的，根據專(zhuān)屬職權制定的規章優(yōu)先適用；兩個(gè)以上部門(mén)聯(lián)合制定的規章，優(yōu)先于一個(gè)部門(mén)單獨制定的規章；不能確定如何適用的，應當按程序報請國務(wù)院裁決。

　　記者：單純運用行政處罰，難以改變環(huán)?！斑`法成本低、守法成本高”的局面，《意見(jiàn)》對綜合運用其他懲戒手段，做了哪些規定？

　　楊朝飛：《意見(jiàn)》提出，環(huán)保行政處罰應當與經(jīng)濟政策約束、社會(huì )監督、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、治安管理處罰、刑事案件移送以及支持民事訴訟等機制相結合，綜合發(fā)揮環(huán)境執法的懲戒作用，這是各地多年總結出來(lái)的重要經(jīng)驗。

　　一是與經(jīng)濟政策約束相結合。對嚴重污染環(huán)境的違法企業(yè)，環(huán)保部門(mén)應當按照有關(guān)規定，及時(shí)通報中國人民銀行和銀行業(yè)、證券業(yè)監管機構及商業(yè)銀行，為信貸機構實(shí)施限貸、停貸措施和證監機構不予核準上市和再融資提供信息支持。

　　二是與社會(huì )監督相結合。公開(kāi)受處罰企業(yè)信息，對環(huán)境違法嚴重的企業(yè)，報告黨委、人大、政府、政協(xié)等機關(guān)，通報工會(huì )、共青團、婦聯(lián)等群眾團體以及有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì )等，建議撤銷(xiāo)其有關(guān)榮譽(yù)稱(chēng)號。

　　三是與部門(mén)聯(lián)動(dòng)相結合。對未依法辦理環(huán)評審批、未通過(guò)“三同時(shí)”驗收，擅自從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等違法行為，移送工商部門(mén)按照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》依法查處；對違反城鄉規劃、土地管理法律法規的建設項目，移送規劃、土地部門(mén)依法限期拆除、恢復土地原狀。

　　四是與治安管理處罰相結合。對阻礙監督檢查、違法排放或者傾倒危險物質(zhì)等行為，涉嫌構成違反治安管理行為的，移送公安機關(guān)依照《治安管理處罰法》處罰。

　　五是與刑事案件移送相結合。環(huán)境違法行為人涉嫌重大環(huán)境污染事故等犯罪的，依照《刑事訴訟法》、《行政執法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規定》和《關(guān)于環(huán)境保護行政主管部門(mén)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規定》，移送公安機關(guān)。

　　六是與支持民事訴訟相結合。環(huán)境污染損害賠償當事人委托提供監測數據的，環(huán)境監測機構應當接受；提起訴訟的，環(huán)保部門(mén)可以依法支持；請求調解處理的，環(huán)保部門(mén)可以開(kāi)展調解工作。（作者：綜合）

　　來(lái)源：中國環(huán)境報