關(guān)于公開(kāi)征求《關(guān)于“未驗先投”違法行為行政處罰法律適用若干問(wèn)題的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)的通知

2017年修訂的《建設項目環(huán)境保護管理條例》自2017年10月1日起施行以來(lái)，關(guān)于需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“未驗先投”）違法行為的處罰，在新舊條例過(guò)渡期間如何適用法律，實(shí)踐中存在較大爭議。我部研究起草了《關(guān)于“未驗先投”違法行為行政處罰法律適用若干問(wèn)題的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》（見(jiàn)附件1）?，F公開(kāi)征求意見(jiàn)。

　　各機關(guān)團體、企事業(yè)單位和個(gè)人均可參照反饋意見(jiàn)建議格式（見(jiàn)附件2）提出意見(jiàn)和建議。有關(guān)意見(jiàn)請書(shū)面反饋我部（電子文檔請同時(shí)發(fā)至聯(lián)系人郵箱）。征求意見(jiàn)截止時(shí)間為2019年8月2日

　　聯(lián)系人：法規與標準司 楊丹鈺 （010）66556614

　　通信地址：北京市西城區西直門(mén)南小街115號

　　郵編：100035

　　傳真：（010）66556654

　　郵箱：li.mingxia@mee.gov.cn

　　附件：1.關(guān)于“未驗先投”違法行為行政處罰法律適用若干問(wèn)題的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）

　　　　　2.反饋意見(jiàn)建議格式

　　生態(tài)環(huán)境部法規與標準司

　　2019年6月28日

　　附件1：

關(guān)于“未驗先投”違法行為行政處罰法律適用若干問(wèn)題的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）

　　2017年修訂的《建設項目環(huán)境保護管理條例》（自2017年10月1日起施行，以下簡(jiǎn)稱(chēng)新條例）施行以來(lái)，關(guān)于需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“未驗先投”）違法行為的處罰，在新舊條例過(guò)渡期間如何適用法律，實(shí)踐中存在較大爭議。經(jīng)研究，現就新舊條例過(guò)渡期間“未驗先投”違法行為行政處罰有關(guān)法律適用問(wèn)題，提出以下意見(jiàn)。

　　一、總體適用規則

　?。ㄒ唬┯嘘P(guān)法律規定

　　新條例第二十三條第一款規定：“違反本條例規定，需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令限期改正，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令關(guān)閉?！?/span>

　　修訂前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》（自1998年11月29日起施行，2017年10月1日廢止，以下簡(jiǎn)稱(chēng)舊條例）第二十八條規定：“違反本條例規定，建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬(wàn)元以下的罰款?！?/span>

　?。ǘ┓蛇m用總體規則

　　關(guān)于新舊法律規范銜接適用的基本規則，最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規范問(wèn)題的座談會(huì )紀要》（法[2004]96號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《紀要》）明確提出：“根據行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問(wèn)題適用舊法規定，程序問(wèn)題適用新法規定，但下列情形除外：(一)法律、法規或規章另有規定的；(二)適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的；(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應當適用新法的實(shí)體規定的?！?/span>

　　根據《紀要》確定的上述法律適用規則，“未驗先投”違法行為發(fā)生在新條例施行以前，行政處罰決定在新條例施行以后作出的，原則上應當適用舊條例規定，但是適用新條例對保護行政相對人的合法權益更為有利的除外。

　　二、有關(guān)具體情形的法律適用

　　（一）新條例施行期間存在“未驗先投”違法行為的，適用新條例進(jìn)行處罰

　　新條例施行期間存在“未驗先投”違法行為，即建設項目在2017年10月1日以后（含當日）存在“未驗先投”違法行為的，包括 “未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續或繼續到新條例施行之后的，不屬于《紀要》規定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形，不涉及新舊條例的選擇適用問(wèn)題，應當適用新條例作出行政處罰。

　　上述法律適用規則，不受具體案件立案時(shí)間的影響。也就是說(shuō)，新條例施行期間存在“未驗先投”違法行為的，無(wú)論立案時(shí)間在2017年10月1日之前或之后（含當日），都應當適用新條例作出行政處罰。

　?。ǘ拔打炏韧丁边`法行為在新條例施行前終了的，應當按照《紀要》規定的原則進(jìn)行處罰

　　“未驗先投”違法行為在新條例施行前終了，即2017年10月1日以前即告終了的，屬于《紀要》規定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形。行政處罰決定在新條例施行后作出的，原則上應當適用舊條例，但是適用新條例對保護行政相對人的合法權益更為有利的除外。

　　實(shí)踐中，對適用新條例是否對保護行政相對人合法權益更有利存有爭議的，處罰機關(guān)可以根據案件具體情況提出法律適用意見(jiàn)，并將法律適用意見(jiàn)以及適用新舊條例各自的法律后果，通過(guò)陳述、申辯權告知程序，向被處罰人作出解釋說(shuō)明。被處罰人可以針對處罰機關(guān)的法律適用意見(jiàn)進(jìn)行陳述、申辯，提出自己認為對保護其合法權益更有利的法律適用意見(jiàn)。被處罰人經(jīng)有效告知仍未明確表達有關(guān)意見(jiàn)的，處罰機關(guān)可以按照事先告知申請人的法律適用意見(jiàn)作出行政處罰。

　?。ㄈ┙ㄔO項目環(huán)境影響評價(jià)類(lèi)別依法發(fā)生變化時(shí)的法律適用

　　在行政處罰決定作出前，建設項目環(huán)境影響評價(jià)類(lèi)別已經(jīng)依法從環(huán)境影響報告書(shū)、報告表改為環(huán)境影響登記表的，對建設項目原來(lái)存在的“未驗先投”行為，不再予以處罰。

　　上述不再予以處罰的情形，不受該建設項目是否曾取得環(huán)境影響評價(jià)批復，以及環(huán)境影響評價(jià)批復中是否要求須進(jìn)行環(huán)境保護設施竣工驗收的影響，亦不受立案時(shí)建設項目環(huán)境影響評價(jià)類(lèi)別是否已經(jīng)依法變化的影響。

　　在行政處罰決定作出前，建設項目環(huán)境影響評價(jià)類(lèi)別已經(jīng)依法從環(huán)境影響報告書(shū)、報告表改為環(huán)境影響登記表的，對建設項目原來(lái)存在的未依法報批、未依法重新報批或者未依法報請重新審核建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、報告表，擅自開(kāi)工建設的違法行為，亦不再予以處罰。建設單位未依法備案建設項目環(huán)境影響登記表的，依照環(huán)境影響評價(jià)法第三十一條第三款的規定處罰。

　　我部之前印發(fā)的相關(guān)解釋或者文件，與本意見(jiàn)不一致的，以本意見(jiàn)為準。