2010年1月19日，環(huán)境保護部部長(cháng)周生賢簽署環(huán)境保護部令，公布了修訂后的《環(huán)境行政處罰辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》，全文見(jiàn)本報今日三版)，將于2010年3月1日起施行。日前，環(huán)境保護部有關(guān)負責人就《辦法》的有關(guān)問(wèn)題回答了記者的提問(wèn)。

　　問(wèn):為何要對原有《辦法》進(jìn)行修訂？

　　答:環(huán)境行政處罰是環(huán)保部門(mén)或者其他行政主體，對違反環(huán)境法律規定的單位或個(gè)人給予的行政制裁。為貫徹執行《中華人民共和國行政處罰法》，原國家環(huán)?？偩?999年發(fā)布了《辦法》(總局令第7號)?！掇k法》是《行政處罰法》在環(huán)境保護領(lǐng)域的細化，其實(shí)施對規范環(huán)保部門(mén)的行政處罰工作、強化環(huán)境執法起到了巨大的推動(dòng)作用。隨著(zhù)機構改革和執法實(shí)踐的深入，原《辦法》中的一些規定已不適應當前的工作形勢和環(huán)境執法實(shí)踐的需要。

　　首先，修訂《辦法》是依法行政的必然要求。原《辦法》頒布實(shí)施以來(lái)，國務(wù)院先后發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》(1999)、《全面推行依法行政實(shí)施綱要》(2004)、《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》(2008)等文件，在行政執法自由裁量權、行政執法程序、聽(tīng)證制度、信息公開(kāi)、監督檢查等方面提出了新的要求。

　　其次，修訂《辦法》也是執法實(shí)踐的迫切需要。在行政處罰實(shí)踐中，執法人員遇到執法急需而原《辦法》尚未解決的一些問(wèn)題。環(huán)境保護部(含原國家環(huán)?？偩?做出了多項執法解釋?zhuān)胤揭仓贫烁鞯胤降膶?shí)施規范等文件。地方環(huán)保部門(mén)也多次反映，希望將有利于環(huán)境執法的執法解釋和地方經(jīng)驗上升為部門(mén)規章，對《行政處罰法》做有環(huán)保特色的進(jìn)一步補充規定，使其更具有可操作性和指導性。在環(huán)境保護部6次意見(jiàn)征集中，地方環(huán)保部門(mén)提出了很多建設性的意見(jiàn)和建議。

　　問(wèn):修訂后的《辦法》內容有哪些變化？

　　答:修訂后的《辦法》(環(huán)境保護部令第8號)由原來(lái)的5章53條增加到8章82條，得到了充實(shí)和細化。第一章是總則，第二章是實(shí)施主體與管轄，第三章和第四章是行政處罰的程序，第五章是執行，第六章是結案和歸檔，第七章是監督，第八章是附則。

　　修訂后的《辦法》在立法目的、制度設計、執法形式和監督形式上都有一些突破。修訂后的《辦法》突出了以人為本，堅持保障環(huán)保部門(mén)依法行使職權與保護當事人合法權益相結合；在制度設計上，突出環(huán)保特色，強調各部門(mén)之間的協(xié)作配合，形成執法合力；在執法形式上，兼顧了處罰違法與糾正違法，強調執法效果；在監督形式上，實(shí)行內外結合，形成全方位的監督網(wǎng)絡(luò )。

　　問(wèn):如何保障環(huán)保部門(mén)依法行使職權？

　　答:修訂后的《辦法》在保障環(huán)保部門(mén)依法行使職權方面，突出以環(huán)境執法人員為本。

　　為保障一線(xiàn)執法人員行使職責，明確規定了案件調查人員的權力、規定了證據形式和取證的程序要求，并對先行登記保存、查封扣押等措施的實(shí)施程序進(jìn)行了細化。

　　為方便一線(xiàn)執法人員正確判斷，明確了7種標準，如行使自由裁量權的考慮情節、管轄權的判斷及爭議處理、立案與否的判斷標準、不予立案的處理、終結調查與否的判斷標準、結案與否的判斷標準、違法所得的認定標準等。

　　為破解執法難點(diǎn)，在一個(gè)違法行為同時(shí)違反兩個(gè)以上條款如何適用法律、超標排污拒不改正等繼續性和連續性違法行為能否再次處罰、在線(xiàn)監控數據能否作為認定違法事實(shí)的證據、現場(chǎng)即時(shí)采樣監測結果是否可以作為判定污染物排放超標的證據、調查取證時(shí)當事人拒不到場(chǎng)如何處理、企業(yè)分立合并資產(chǎn)重組等情形下如何執行等方面做了嘗試性規定。

　　問(wèn):如何保障當事人的合法權益？

　　答:修訂后的《辦法》在保護當事人合法權益方面，突出以當事人為本，在依法懲罰違法行為人的同時(shí)，注重保護其合法權益。堅持教育與處罰相結合，對及時(shí)糾正且危害后果輕微的違法行為，不予行政處罰。堅持服務(wù)與管理相結合，對相對人的有關(guān)技術(shù)秘密和商業(yè)秘密，依法予以保護。

　　從辦案程序上對案件辦理人員嚴格要求，從制度設計上避免侵犯當事人權益，如案件調查必須客觀(guān)、公正，證據獲取不得采用違法手段，做出處罰決定前必須充分聽(tīng)取并審核當事人的陳述、申辯意見(jiàn)和理由。對經(jīng)濟困難的當事人可以決定延期或者分期繳納罰款。實(shí)施查封、暫扣等行政強制措施和做出處罰決定，必須告知當事人有申請行政復議和提起行政訴訟的權利。查封、暫扣的財物必須妥善保管，嚴禁動(dòng)用、調換、損毀或者變賣(mài)，并依法及時(shí)解除。

　　問(wèn):根據規定，實(shí)施環(huán)境行政處罰的主體有哪些？

　　答:修訂后的《辦法》在環(huán)保部門(mén)內部機構關(guān)系方面，進(jìn)一步明確了兩類(lèi)環(huán)境行政處罰的實(shí)施主體。

　　《行政處罰法》第十五條規定:“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關(guān)在法定職權范圍內實(shí)施?！钡谑邨l規定:“法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權范圍內實(shí)施行政處罰?！备鶕鲜龇梢幎?，本辦法明確了環(huán)保系統實(shí)施行政處罰主體有兩類(lèi):一是環(huán)保部門(mén)；二是經(jīng)法律、行政法規、地方性法規授權的環(huán)境監察機構。他們都可以自己的名義實(shí)施環(huán)境行政處罰。

　　另外，環(huán)保部門(mén)可以委托環(huán)境監察機構實(shí)施行政處罰。環(huán)境監察機構承擔有關(guān)環(huán)境行政處罰的具體工作，但不能以自己名義而必須以委托的環(huán)保部門(mén)名義實(shí)施。

　　問(wèn):修訂后的《辦法》對行政處罰案件的管轄權做了哪些規定？

　　答:修訂后的《辦法》在同級環(huán)保部門(mén)和上下級環(huán)保部門(mén)的關(guān)系方面，進(jìn)一步明確了管轄權及其爭議處理。

　　修訂后的《辦法》進(jìn)一步明確了案件管轄權，如對跨行政區域的污染案件、兩個(gè)以上環(huán)保部門(mén)都有管轄權的案件、管轄權有爭議的案件，明確了管轄機關(guān)；對下級環(huán)保部門(mén)認為案件重大、疑難或者處罰有困難的，上一級環(huán)保部門(mén)認為需要的，明確了指定管轄；上級環(huán)保部門(mén)可以將其管轄的案件交由有管轄權的下級環(huán)保部門(mén)實(shí)施行政處罰；對不屬于本機關(guān)管轄的案件，要求移送有管轄權的環(huán)保部門(mén)處理。

　　此外，針對污染物異地違法排放等違法排污形式，規定了環(huán)保部門(mén)可以委托其他環(huán)保部門(mén)協(xié)助調查取證，受委托的環(huán)保部門(mén)應當予以協(xié)助。

　　問(wèn):修訂后的《辦法》對環(huán)境行政處罰案件的移送有哪些詳細規定？

　　答:修訂后的《辦法》對此主要有兩個(gè)方面的規定。

　　一是明確環(huán)保部門(mén)與其他國家機關(guān)之間的案件移送。根據環(huán)境保護法律、行政法規和部門(mén)規章，本辦法列舉了7種主要環(huán)境行政處罰種類(lèi)，分別是:(1)警告；(2)罰款；(3)責令停產(chǎn)整頓；(4)責令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉；(5)暫扣、吊銷(xiāo)許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；(6)沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財物；(7)行政拘留。此外，法律、行政法規還可以設定其他的種類(lèi)。在這7種環(huán)境行政處罰種類(lèi)中，環(huán)保部門(mén)有權實(shí)施的有4種:(1)警告；(2)罰款；(3)暫扣、吊銷(xiāo)許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；(4)沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財物。人民政府有權實(shí)施的有兩種:(1)責令停業(yè)、關(guān)閉；(2)責令停產(chǎn)整頓。公安機關(guān)有權實(shí)施的有1種:行政拘留。責令停業(yè)關(guān)閉、責令停產(chǎn)整頓、行政拘留這3項屬于環(huán)境保護法律(如《中華人民共和國水污染防治法》)設定的行政處罰，雖然不由環(huán)保部門(mén)實(shí)施，但有助于遏制環(huán)境違法，因此，環(huán)保部門(mén)要積極借助政府和其他部門(mén)的行政處罰權，主動(dòng)予以移送。具體而言，對涉嫌違法依法應當由人民政府實(shí)施責令停產(chǎn)整頓、責令停業(yè)、關(guān)閉的案件，環(huán)保部門(mén)應當立案調查，并提出處理建議報本級人民政府；涉嫌違法依法應當實(shí)施行政拘留的案件，移送公安機關(guān)；涉嫌違反黨紀、政紀的案件，移送紀檢、監察部門(mén)；涉嫌環(huán)境犯罪的案件，移送司法機關(guān)。

　　二是細化申請人民法院強制執行期限。根據現行法律規定，我國采取的是以法院執行為主、行政機關(guān)為輔的強制執行模式，法律賦予環(huán)保部門(mén)的強制執行權極其有限。根據最高人民法院的有關(guān)規定，當事人拒不履行處罰決定的，環(huán)保部門(mén)應當向申請人所在地基層人民法院申請強制執行(執行對象為不動(dòng)產(chǎn)的，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的基層人民法院受理)。為便于一線(xiàn)執法人員及時(shí)提出強制執行申請，本辦法根據環(huán)保法律和最高人民法院的相關(guān)規定，對環(huán)保部門(mén)向人民法院申請強制執行的期限做了有環(huán)保特色的細化。

　　問(wèn):修訂后的《辦法》在執法形式上做了哪些改變？

　　答:修訂后的《辦法》在執法形式上，兼顧了處罰違法與糾正違法，強調執法效果。

　　《行政處罰法》第二十三條規定，行政機關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應當“責令改正”或者“責令限期改正”違法行為?！靶姓幜P”不同于“責令改正違法行為”，如在設定目的上，“行政處罰”是為了懲罰違法行為人，“責令改正違法行為”是為了督促違法行為人履行法定義務(wù)；在行政行為的分類(lèi)上，“責令改正違法行為”屬于行政命令，不屬于行政處罰。

　　根據環(huán)境保護法律、行政法規和部門(mén)規章，修訂后的《辦法》列舉了責令改正或者限期改正違法行為的8種主要形式:(1)責令停止建設；(2)責令停止試生產(chǎn)；(3)責令停止生產(chǎn)或者使用；(4)責令限期建設配套設施；(5)責令重新安裝使用；(6)責令限期拆除；(7)責令停止違法行為；(8)責令限期治理。此外，法律、法規、規章還可以設定其他具體形式。

　　根據《行政處罰法》的有關(guān)規定，修訂后的《辦法》將“行政處罰”與“責令改正違法行為”予以明確區分和列舉。從執法效果上既要求懲罰違法行為人，以儆效尤；又要求糾正違法行為，回歸合法狀態(tài)。

　　另外，在具體案件辦理時(shí)，環(huán)保部門(mén)實(shí)施行政處罰必須嚴格遵守告知、聽(tīng)證等法定程序；“責令改正違法行為”則尚無(wú)有關(guān)告知、聽(tīng)證的法律要求，環(huán)保部門(mén)可以自行決定是否進(jìn)行告知、聽(tīng)證。

　　問(wèn):修訂后的《辦法》在監督上采取哪些形式？

　　答:一是行政處罰決定必須向社會(huì )公開(kāi)(除國家機密、技術(shù)秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私)，為公眾所知曉，這是外部監督的基礎。公眾、媒體可以通過(guò)舉報、檢舉等途徑，對環(huán)保部門(mén)的行政處罰進(jìn)行監督，提出意見(jiàn)和建議。

　　二是上級環(huán)保部門(mén)應當對下級環(huán)保部門(mén)的行政處罰工作情況進(jìn)行監督檢查和評議，并建立行政處罰備案制度。

　　三是對違法或者顯失公正的處罰決定，上級環(huán)保部門(mén)應當督促其糾正，或者通過(guò)行政復議程序依法撤銷(xiāo)或者變更。

　　問(wèn):行政處罰行為的規范還有哪些相關(guān)的配套規定？

　　答:環(huán)保部門(mén)行政處罰行為的規范，離不開(kāi)《辦法》等一系列規范性文件的保障，具體包括一個(gè)“處罰目錄”、一個(gè)“處罰辦法”、兩個(gè)“程序規定”和3個(gè)“參考指南”。

　　目前，環(huán)境保護部已經(jīng)發(fā)布《法律、行政法規和部門(mén)規章設定的環(huán)保部門(mén)行政處罰目錄》，以界定環(huán)保部門(mén)的行政處罰職責；已經(jīng)發(fā)布《辦法》(環(huán)境保護部令第8號)，以規范環(huán)保部門(mén)辦理行政處罰案件的基本程序；已經(jīng)發(fā)布《主要環(huán)境違法行為行政處罰自由裁量權細化參考指南》，以指導地方環(huán)保部門(mén)規范行政處罰自由裁量權；已經(jīng)印發(fā)《環(huán)境行政處罰案件辦理程序暫行規定》，細化了環(huán)境保護部環(huán)境監察局辦理處罰案件的內部工作程序，為地方環(huán)保部門(mén)做好示范。

　　此外，環(huán)境保護部還將制訂“環(huán)境行政處罰聽(tīng)證程序規定”以細化處罰聽(tīng)證程序；制訂“環(huán)境行政處罰主要文書(shū)參考指南”和“環(huán)境行政處罰證據參考指南”以加強對地方環(huán)保部門(mén)行政處罰工作的指導。