關(guān)鍵詞：危險廢物；收集體系；專(zhuān)業(yè)收集；SWOT分析

我國現行危險廢物管理體系的特點(diǎn)是重心偏后，比較重視后端處置能力的配置，利用法律將危險廢物從產(chǎn)生單位“趕”向處置單位。危廢收集體系附著(zhù)于處置體系，除廢礦物油外并無(wú)專(zhuān)業(yè)收集，在危廢轉移過(guò)程中出現小微危廢產(chǎn)生單位“交投難”等問(wèn)題。各地逐步認識到強化前端服務(wù)和完善收集體系的重要性，試點(diǎn)危廢專(zhuān)業(yè)收集模式，但仍面對法律和監管方面的問(wèn)題。SWOT分析方法可以通過(guò)分析該模式自身的優(yōu)勢（Strengths）、劣勢（Weakness），以及外部市場(chǎng)和法律環(huán)境的機會(huì )（Opportunities）、挑戰（Threats），為收集體系完善提供決策依據[1]。

1.1 現行危廢收集體系

收集的概念可以理解為接收產(chǎn)生單位的危險廢物。過(guò)程包括：處置單位對廢物進(jìn)行采樣分析和評估、洽談，產(chǎn)生單位與處置單位簽訂合同，提交合同、環(huán)評等材料到環(huán)保部門(mén)完成《危險廢物管理計劃（轉移）》的備案審批，使用危險化學(xué)品車(chē)輛裝運并同時(shí)運行危險廢物轉移聯(lián)單運至處置單位，過(guò)程耗時(shí)、復雜。

現行危廢收集體系依托處置單位，即建有處置或利用設施取得危險廢物經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)開(kāi)展危廢收集活動(dòng)，即“收集+處置”一體化收集模式。上海市約5000家危廢產(chǎn)生單位，只有不到30家危廢經(jīng)營(yíng)單位，且基本分布在市域邊緣（如圖1所示），因此該模式存在收集服務(wù)不到位的問(wèn)題。首先是成本高，危險廢物產(chǎn)量少的企業(yè)處置危廢的單價(jià)較高，以“許可量已經(jīng)簽滿(mǎn)”等理由拒收、強行收取“簽合同費”、預收“處置費”等不公平待遇也較為常見(jiàn)，如果類(lèi)別多可能需要尋找多家處置單位。其次是收運不及時(shí)，處置單位希望產(chǎn)生單位積累到一定數量再派車(chē)一次性運完，造成年產(chǎn)生量本來(lái)就很少的單位要等很長(cháng)時(shí)間，長(cháng)時(shí)間廠(chǎng)內貯存造成管理風(fēng)險和貯存污染?！敖煌峨y”等諸多不便利加劇了廢物流失，非法處置案件增多。

1.2 專(zhuān)業(yè)收集模式

產(chǎn)生源結構分布呈現中小企業(yè)數量多、危廢量少、分布散的特點(diǎn)。如表1所示，年產(chǎn)生量小于1噸的單位占比約1/3，每月產(chǎn)生量小于2噸的單位數約占3/4，可見(jiàn)絕大多數屬于危廢方面的“小微企業(yè)”。對處置單位而言，收集程序的麻煩程度大小客戶(hù)基本一樣，而

小微企業(yè)環(huán)境管理人員多為兼職、不專(zhuān)業(yè)。小微企業(yè)（每月小于2噸）戶(hù)數雖然多，但危廢數量（同時(shí)也意味著(zhù)可收取的處置費用）只占2%。

為解決小微企業(yè)交投難的問(wèn)題，各地在逐步試點(diǎn)危險廢物專(zhuān)業(yè)收集模式[2]，即不要求收集企業(yè)具備處置或利用設施，從產(chǎn)生單位接收廢物后再轉移給處置單位處置。收集單位“積少成多”，單個(gè)類(lèi)別危廢和總量多，成為“大型危廢產(chǎn)生單位”后再與處置單位對接的能力提高。專(zhuān)業(yè)收集單位多設在某個(gè)工業(yè)園區內在區域范圍內收集且同屬一個(gè)園區管轄，離產(chǎn)生單位近、方便快捷，基本上“來(lái)者不拒”，收集服務(wù)的重心前移解決了許多產(chǎn)生單位的煩惱。有的收集單位還成為產(chǎn)生單位危廢廠(chǎng)內管理的“第三方”[3]，開(kāi)展整理、包裝甚至手續代辦等。

1.3 專(zhuān)業(yè)收集模式的特點(diǎn)

專(zhuān)業(yè)收集單位提供的主要服務(wù)價(jià)值是快捷清運和臨時(shí)貯存，前端備案、聯(lián)單等過(guò)程與現行一體化收集體系基本一致，不同之處在于省略了簽合同前的廢物采樣檢測分析工作，大大降低了交投門(mén)檻。接收的危險廢物運至收集單位的貯存場(chǎng)所后，就從名義上變?yōu)槭占瘑挝划a(chǎn)生的廢物。不同產(chǎn)生單位來(lái)的同一類(lèi)別廢物“合并同類(lèi)項”后統一交下游處置單位。因此專(zhuān)業(yè)收集模式的特點(diǎn)總可以結為“統一收集、分類(lèi)分流”。

2.1 優(yōu)勢（Strengths）分析

2.1.1 有效解決中小微企業(yè)危廢出路問(wèn)題

危廢專(zhuān)業(yè)收集單位的業(yè)務(wù)規模不再受制于處置設施的能力，賺取的服務(wù)費與實(shí)際經(jīng)營(yíng)的數量成正比，因此對產(chǎn)生者規模的要求不再那么明顯，服務(wù)范圍內產(chǎn)生單位密集的，運輸成本也可以按照“拼車(chē)”模式，理論上數量多少都可以一視同仁，可以解決中小微企業(yè)危廢出路問(wèn)題。

2.1.2 行業(yè)內的專(zhuān)業(yè)化分工大幅提高效率

將專(zhuān)業(yè)收集從“收集+處置”的綜合模式中分離出來(lái)，專(zhuān)注收集服務(wù)，有效對接前端產(chǎn)生者的廢物收集需求、對接后端廢物處置單位的廢物來(lái)源，分工的細化有利于通過(guò)“合作”提高行業(yè)整體運轉效率。過(guò)去一個(gè)企業(yè)多種廢物可能要找幾家處置單位簽合同，現在只需要與一家收集單位簽訂一攬子合同，分類(lèi)分流的工作交給專(zhuān)業(yè)收集單位，產(chǎn)生單位、處置單位業(yè)務(wù)繁瑣程度大為減輕。

2.1.3 更密切的服務(wù)促進(jìn)產(chǎn)生單位規范化

專(zhuān)業(yè)收集單位向產(chǎn)生單位提供及時(shí)快捷、大包干式的服務(wù)，同時(shí)也會(huì )向產(chǎn)生單位提出更多規范化的要求，因為前端分類(lèi)不清、標識模糊的話(huà)會(huì )影響后面的“分類(lèi)分流”，臺賬流向明細也會(huì )發(fā)生混亂。由于收集服務(wù)更加“頻繁”，收集單位與產(chǎn)生單位接觸也更為密切，督促產(chǎn)生者不斷提高規范化水平。

2.2 劣勢（Weakness）分析

2.2.1 某些危廢反而不適宜專(zhuān)業(yè)收集

盡管專(zhuān)業(yè)收集模式有諸多優(yōu)點(diǎn)，但仍不可否認可能出現的諸多問(wèn)題。大客戶(hù)（危廢產(chǎn)生量大的企業(yè)）與處置企業(yè)直接對接更為有利于監管，如果也采用收集中轉的方式增加環(huán)節反而不利于監管，中間多一道手續也會(huì )增加處置成本。此外，氣味明顯、自然發(fā)熱、易燃易爆、反應性的廢物，廢棄化學(xué)品（試劑）危險廢物、劇毒廢物，包裝不完善，需要“翻包裝”的廢物可能都不適宜專(zhuān)業(yè)收集。

2.2.2 危廢管理技術(shù)服務(wù)能力跟不上

危廢專(zhuān)業(yè)收集單位不對廢物進(jìn)行檢測分析，不了解廢物特性、焚燒等處置過(guò)程的污染控制要素，貯存過(guò)程中的以防止污染因子外逸為主要目的包裝技術(shù)薄弱，管理人員和操作人員法規知識水平比不上綜合經(jīng)營(yíng)單位，危廢管理技術(shù)服務(wù)能力跟不上幾乎是必然的，大面積推開(kāi)可能會(huì )出現種種問(wèn)題。

2.2.3 可能存在的不規范或違法行為

可能的不規范或違法行為，既有與綜合經(jīng)營(yíng)單位一致的共性問(wèn)題，也有自身特有的。共性問(wèn)題如臺賬材料不規范、不按規定填寫(xiě)聯(lián)單、不設置危險廢物識別標志、防治揮發(fā)性有機污染物不到位、超量超范圍經(jīng)營(yíng)、貯存管理不符合污染控制標準、收取“合同費”“預付款”、幫助產(chǎn)生單位出具虛假處置憑證等。特有問(wèn)題如貯存超過(guò)90天、擅自變更廢物信息、廢物流失“進(jìn)多出少”、走空單等，專(zhuān)業(yè)收集單位干起壞事來(lái)比“收集+處置”單位更便捷。

2.3 機會(huì )（Opportunities）分析

2.3.1 環(huán)保力度和執法行動(dòng)擴大了專(zhuān)業(yè)收集的市場(chǎng)需求

最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》于2013年出臺后非常顯著(zhù)地提高了危險廢物違法的打擊力度，規定違法處置3噸以上危廢可以“入刑”并可以同時(shí)追究企業(yè)責任人和直接責任人。環(huán)保部每年對各省市進(jìn)行《危險廢物規范化管理考核》促進(jìn)了環(huán)境監察人員對危廢產(chǎn)生單位的日常監督。相對于水、大氣、土壤污染，危險廢物方面的處罰行政成本低（也就是處罰起來(lái)方便）。危廢處置市場(chǎng)的繁榮導致不少處置單位“朝南坐”的心態(tài)[4]，不重視小型危廢產(chǎn)生單位，因此專(zhuān)業(yè)收集的市場(chǎng)需求高漲。

2.3.2 地方政府的環(huán)保責任正在日益強化

生態(tài)文明體制改革總體方案和相關(guān)配套方案強調對地方黨委和政府加強在環(huán)境保護方面的監督檢查，這是黨中央、國務(wù)院作出的一項重要決策部署。具體到危險廢物產(chǎn)生的集中地區——工業(yè)園區與政府的派出機構——園區管委會(huì )，環(huán)保責任也將得到加強。不少園區面對產(chǎn)生單位的交投難等問(wèn)題，主動(dòng)要求環(huán)保部門(mén)支持建設園區危廢專(zhuān)門(mén)收集平臺。

2.3.3 分布式危廢貯存資源提高區域應急能力

環(huán)境事故應急能力建設（包括危廢清運和臨時(shí)貯存能力）是環(huán)保部門(mén)重要責任。由于處置過(guò)程有污染，現有大型處置設施主要分布在邊遠郊區，市區沒(méi)辦法布局，而專(zhuān)業(yè)收集單位由于經(jīng)營(yíng)模式更為“清潔”，可以設在市區或工業(yè)集聚區，更靠近廢物產(chǎn)生源，實(shí)際上是將全市危廢收集、貯存能力由市郊向市區集中，從遠離產(chǎn)生源向靠近產(chǎn)生源集中，多個(gè)專(zhuān)業(yè)收集單位的分布式布局便于在某處發(fā)生危廢事故時(shí)的應急清理、臨時(shí)貯存。

2.4 挑戰（Threats）分析

2.4.1 現行法規對專(zhuān)業(yè)收集的制度瓶頸

《固廢法》規定從事收集、貯存、處置危險廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，因此專(zhuān)業(yè)收集應取得危廢經(jīng)營(yíng)許可證。但《危險廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》規定，危險廢物收集經(jīng)營(yíng)許可證僅限于廢礦物油、廢鎳鎘電池，危險廢物綜合經(jīng)營(yíng)許可證應具備“處置設施、設備和配套的污染防治設施”“有與所經(jīng)營(yíng)的危險廢物類(lèi)別相適應的處置技術(shù)和工藝”。專(zhuān)業(yè)收集單位因為不具備處置設施，無(wú)法取得許可證，目前只是試點(diǎn)形式存在。

2.4.2 危廢貯存污染和安全不容忽視

危廢收集單位涵蓋的危廢多種多樣，倉儲管理缺乏經(jīng)驗難以達到分類(lèi)貯存和安全管理，不相容的危廢一旦混合很可能造成事故，大量易燃廢物的貯存增加了火災風(fēng)險，再考慮到收集單位臨近市區、臨近其他工業(yè)區，從事收集服務(wù)的人員也會(huì )增多，安全問(wèn)題不容忽視。

2.4.3 環(huán)保部門(mén)缺乏該模式監管經(jīng)驗

環(huán)保部門(mén)對危廢經(jīng)營(yíng)單位的監管模式一直以來(lái)是“收集+處置”，專(zhuān)業(yè)收集模式與傳統模式相比會(huì )出現許多新特征，現有法規標準對該模式的要求較弱、法律責任不明確，環(huán)保部門(mén)缺乏該模式監管經(jīng)驗。

SWOT分析法常常被用于制定發(fā)展戰略，通過(guò)構造SWOT矩陣可以制定計劃，基本思路是：發(fā)揮優(yōu)勢因素，克服弱點(diǎn)因素，利用機會(huì )因素，化解威脅因素。如表2矩陣所示，SO戰略主要考慮了優(yōu)勢S和機會(huì )O因素，為積極擴張型戰略：全面推廣，最大限度滿(mǎn)足產(chǎn)生單位需求。WT戰略主要考慮了劣勢W和挑戰T因素，為保守防御型戰略：循規蹈矩、畏手畏腳，不作為，杜絕該模式的發(fā)展。

建議短期內選擇ST戰略，即多經(jīng)營(yíng)戰略：繼續試點(diǎn)，僅在矛盾特別突出的區域發(fā)揮專(zhuān)業(yè)收集的補充意義；專(zhuān)業(yè)收集這一創(chuàng )新模式需要時(shí)間引導[5]。一段時(shí)期以后實(shí)行WO戰略，即轉化型戰略：通過(guò)加強能力建設和監管，防止或消除劣勢，引導其發(fā)揮好的方面。

我國現行危廢收集體系附著(zhù)于處置體系，即“收集+處置”的模式，但處置單位的強勢地位造成小微企業(yè)交投難等問(wèn)題，收集服務(wù)不到位加劇廢物流失等違法行為。專(zhuān)業(yè)收集模式不要求收集企業(yè)具備處置或利用設施，接收廢物后再委托轉移給處置單位處置。專(zhuān)業(yè)收集模式“統一收集、分類(lèi)分流”的特點(diǎn)，可有效解決中小微企業(yè)危廢出路問(wèn)題，但也面臨一些潛在問(wèn)題。通過(guò)SWOT分析建議短期內選擇ST戰略，一段時(shí)期以后實(shí)施實(shí)行WO戰略，通過(guò)引導和監管發(fā)揮該模式的優(yōu)勢方面，完善危險廢物收集體系。

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