1、行業(yè)發(fā)展歷程

環(huán)境衛生管理行業(yè)是為有效處理城鄉生活廢棄物，為人民群眾創(chuàng )造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進(jìn)行的有關(guān)生活廢棄物清掃、保潔、收集、運輸、處理、處置、綜合利用和社會(huì )管理等活動(dòng)的行業(yè)總稱(chēng)。具體來(lái)說(shuō)，環(huán)境衛生管理主要包括街巷、市政道路、公共場(chǎng)所、水域等區域的保潔，市政綠化養護，垃圾、糞便等生活廢棄物的收集、清除、運輸、中轉、處置、處理、綜合利用，環(huán)境衛生設施規劃、建設、運營(yíng)等。

長(cháng)期以來(lái)，環(huán)境衛生管理的供給責任一直由政府承擔，傳統環(huán)衛作為一項公共事業(yè)，由政府“一攬子”包辦，最初與外部市場(chǎng)主體的合作僅限于設備采購和施工采購，運營(yíng)管理責任由政府企事業(yè)單位承擔。近年來(lái)，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的深入，政府意識到僅靠財政投資和管理進(jìn)行城鄉市容環(huán)境衛生的治理工作存在很大局限性，因此政府開(kāi)始采取“國退民進(jìn)”的方式，由原來(lái)對環(huán)境衛生管理服務(wù)的大包大攬逐步轉變?yōu)橛烧徺I(mǎi)服務(wù)并強化監督職責，通過(guò)引入各種市場(chǎng)主體參與環(huán)境衛生管理工作，提高環(huán)衛作業(yè)的工作效率。特別是2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)[2013]96號）發(fā)布，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì )力量，加大政府購買(mǎi)服務(wù)力度，自此各地環(huán)衛市場(chǎng)化力度明顯增強。我國的環(huán)衛市場(chǎng)化改革歷程正在經(jīng)歷“從南到北、從沿海到內地”的發(fā)展過(guò)程，而我國的環(huán)衛服務(wù)體制也正在經(jīng)歷從“政府專(zhuān)營(yíng)”到“市場(chǎng)化”，再到“公私合營(yíng)（PPP）”的變遷過(guò)程。我國的環(huán)境衛生管理行業(yè)的發(fā)展階段情況如下：

（1）政府行政管理階段（1949年-2002年）

公共環(huán)境衛生管理的服務(wù)興起于歐美，二十世紀九十年代公共環(huán)衛服務(wù)概念逐漸傳入我國。在市政環(huán)衛領(lǐng)域，我國自建國以來(lái)直至二十一世紀初期，一直是在政府主導下，由事業(yè)單位的城市管理、市容市貌管理部門(mén)等進(jìn)行實(shí)施與監管，事業(yè)單位是環(huán)境衛生管理的主體，偶爾會(huì )有一些邊緣業(yè)務(wù)交給個(gè)體戶(hù)性質(zhì)的企業(yè)或單位承擔，業(yè)務(wù)量和產(chǎn)值規模都很小。

（2）小規模市場(chǎng)化試點(diǎn)階段（2003年-2013年）

2002年，國家住房和城鄉建設部印發(fā)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”），提出要開(kāi)放市政公用行業(yè)市場(chǎng)，對供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營(yíng)性市政公用設施的建設，應公開(kāi)向社會(huì )招標選擇投資主體。同時(shí)，建立市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度，特許經(jīng)營(yíng)的范圍包括城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關(guān)系社會(huì )公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)?！兑庖?jiàn)》出臺后，在我國沿海發(fā)達地區由一些零星項目公開(kāi)招投標開(kāi)始，逐步出現了市場(chǎng)化的雛形，一些環(huán)衛服務(wù)公司也開(kāi)始朝著(zhù)中小企業(yè)規模的方向發(fā)展。有些城市啟動(dòng)了政府采購環(huán)衛作業(yè)服務(wù)的試點(diǎn)，隨著(zhù)一批專(zhuān)業(yè)化企業(yè)的出現和發(fā)展，環(huán)境衛生管理行業(yè)的市場(chǎng)化的趨勢愈加明顯。

（3）市場(chǎng)化快速發(fā)展階段（2013年以后）

黨的十八大明確了政府職能轉變，打造公共服務(wù)型政府，公共服務(wù)項目的市場(chǎng)化趨勢越發(fā)明朗。十八屆三中全會(huì )進(jìn)一步明確了全面深化改革，政府采購環(huán)境衛生管理服務(wù)使得該行業(yè)社會(huì )化、市場(chǎng)化的運營(yíng)得到更有效的發(fā)展，給環(huán)境衛生服務(wù)行業(yè)帶來(lái)了新的機遇和有力支持。2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì )力量，加大政府購買(mǎi)服務(wù)力度；2014年起，國家在基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式，并于2015年下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)》，鼓勵私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎設施的建設。在該意見(jiàn)指導下，國家發(fā)改委和國家財政部分別先后建立了PPP項目庫，環(huán)衛領(lǐng)域的PPP項目陸續出現；2017年3月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于轉發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉建設部生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案的通知》，提出到2020年底基本建立垃圾分類(lèi)相關(guān)法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類(lèi)模式，在46個(gè)城市先行試點(diǎn)生活垃圾強制分類(lèi)；2017年5月，住建部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展第一批農村生活垃圾分類(lèi)和資源化利用示范工作的通知》，公布100個(gè)農村生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)區縣。一系列政策的出臺，給環(huán)境衛生管理市場(chǎng)化注入新的推進(jìn)劑，在政策和市場(chǎng)環(huán)境的推動(dòng)下，環(huán)境衛生管理企業(yè)也逐步從小規模企業(yè)、中小企業(yè)向大型規模企業(yè)的方向成長(cháng)，由小型環(huán)衛企業(yè)向城鄉環(huán)境衛生管理一體化服務(wù)企業(yè)、城鄉環(huán)境綜合運營(yíng)商的方向邁進(jìn)。

2、行業(yè)發(fā)展現狀和特點(diǎn)

（1）行業(yè)發(fā)展現狀

近年來(lái)，國家政策的陸續出臺加之生活垃圾逐年增加的現狀，都催化了環(huán)境衛生管理行業(yè)的發(fā)展，使得環(huán)衛作業(yè)、垃圾處理市場(chǎng)規模進(jìn)一步擴大。截至2016年末，全國城市道路清掃保潔面積79.5億平方米，其中機械清掃面積47.5億平方米，機械清掃率59.7%；全年清運生活垃圾、糞便2.17億噸，比上年增長(cháng)5.3%；全國縣城道路清掃保潔面積25.1億平方米，其中機械清掃面積12.7億平方米，機械清掃率50.7%；全年清運生活垃圾、糞便0.71億噸；總體上來(lái)看，全國的清掃保潔面積和垃圾清運量近年來(lái)都呈現逐年上升的趨勢。

2016年全國城市道路清掃市場(chǎng)空間約為795.00億元，全國城市生活垃圾市場(chǎng)空間約152.30億元，兩者合計達到947.30億元；此外，2016年縣城道路清掃保潔和垃圾清運的市場(chǎng)規模約301.00億元，因此全國城市及縣城環(huán)衛整體市場(chǎng)規模已達到1,248.3億元，而2016年我國環(huán)衛服務(wù)市場(chǎng)招標合同每年服務(wù)金額為244.00億元，可見(jiàn)目前環(huán)衛服務(wù)的市場(chǎng)化程度僅約為20%。若剔除掉已經(jīng)全面市場(chǎng)化的北京、上海、深圳三地（三地合計市場(chǎng)規模約120-150億每年），則目前國內環(huán)衛市場(chǎng)化率僅為10%左右，對比美國約65%的市場(chǎng)化率，我國環(huán)衛服務(wù)市場(chǎng)空間巨大?？紤]到各地逐漸在推動(dòng)城鄉環(huán)衛一體化，鄉鎮道路清掃保潔市場(chǎng)也有一定的規模，尤其是城鎮化加快帶來(lái)更大清掃面積及更高垃圾清運量，環(huán)衛市場(chǎng)將進(jìn)一步擴大，并有望在2020年突破2,000億元。

（2）行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)

目前，環(huán)境衛生管理行業(yè)的服務(wù)項目有一個(gè)共同特點(diǎn)：屬于城市公共服務(wù)的一部分，環(huán)境衛生管理服務(wù)項目的市場(chǎng)化主要通過(guò)公開(kāi)招投標的形式進(jìn)行，過(guò)程公開(kāi)、透明，政府采購資金來(lái)源于財政專(zhuān)項經(jīng)費。環(huán)境衛生管理行業(yè)屬于公共服務(wù)事業(yè)，行業(yè)發(fā)展受宏觀(guān)經(jīng)濟調控因素影響較小，屬于剛性需求，資金也屬于剛性支出，收入來(lái)源為政府財政預算，支付有保障，違約風(fēng)險低，且無(wú)明顯的周期性波動(dòng)。

當前環(huán)境衛生管理面臨機械化率程度低、環(huán)衛工人老齡化程度高等問(wèn)題，政府面臨財政和環(huán)境雙重壓力，有動(dòng)力推動(dòng)環(huán)境衛生管理的市場(chǎng)化發(fā)展。目前行業(yè)正處于由政府負責提供公共服務(wù)向市場(chǎng)化快速發(fā)展的階段，在市場(chǎng)化政策及各級政府的推動(dòng)下，全國各地的環(huán)境衛生管理發(fā)展已形成了良好趨勢，市場(chǎng)化進(jìn)程由沿海、一線(xiàn)城市向內陸及中小城市推廣，市場(chǎng)容量得到了快速釋放，行業(yè)發(fā)展迅猛，再加上行業(yè)的運營(yíng)模式?jīng)Q定了異地復制難度較小，疊加其公共事業(yè)具備天然的壟斷效應，市場(chǎng)化的集中度在向優(yōu)勢企業(yè)靠攏，并將迅速提升。

隨著(zhù)PPP合營(yíng)模式的推廣，環(huán)境衛生管理的服務(wù)內容從清掃保潔、綠化管養等環(huán)衛服務(wù)逐步擴充運營(yíng)內容以及向下游不斷延伸拓展，包括垃圾分類(lèi)收運、公共基礎設施建設、填埋場(chǎng)運營(yíng)及垃圾處置發(fā)電等領(lǐng)域，環(huán)衛一體化管理成為本行業(yè)的主流模式。PPP模式的環(huán)境衛生一體化管理一般具有項目規模大、服務(wù)時(shí)間長(cháng)、服務(wù)經(jīng)費高等特點(diǎn)，給企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)新機遇的同時(shí)，投標及中標履約時(shí)繳納的高額的投標保證金和履約保證金也對企業(yè)提出了更高的資金需求。資本優(yōu)勢已經(jīng)成為企業(yè)未來(lái)獲取訂單能力、業(yè)務(wù)擴張的關(guān)鍵因素，由此，企業(yè)借助資本市場(chǎng)謀求更大的發(fā)展動(dòng)力需求迫切。

3、行業(yè)發(fā)展趨勢

（1）市場(chǎng)化程度加深，PPP模式興起

傳統意義的環(huán)境衛生管理主要包括垃圾清掃和垃圾轉運等運營(yíng)內容，一直以來(lái)面臨人工成本占比較高、機械化程度較低、服務(wù)質(zhì)量不盡如人意的情況。近年來(lái)，政府和公眾對城鄉市容質(zhì)量要求持續提高，該行業(yè)的市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化成為了大勢所趨。特別是2013年之后，十八大明確了政府職能轉變，打造公共服務(wù)型政府，公共服務(wù)項目的市場(chǎng)化趨勢愈發(fā)明朗，市場(chǎng)化程度不斷加深，帶來(lái)了行業(yè)的迅猛發(fā)展。目前環(huán)境衛生管理市場(chǎng)化的主要模式還是政府購買(mǎi)服務(wù)，合同期限多在5年以?xún)?，部分由于當地政策和執行情況的不同，合同期限會(huì )延長(cháng)，或者采用續簽的方式延長(cháng)服務(wù)期限。從2014年起，國家在基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式，并于2015年下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)》，鼓勵私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎設施的建設。目前，在PPP模式的推動(dòng)下，環(huán)境衛生管理市場(chǎng)正在進(jìn)入快速增長(cháng)期。PPP模式下，環(huán)境衛生管理市場(chǎng)化項目投資體量增大、合作期加長(cháng)，從政府5年以?xún)荣徺I(mǎi)服務(wù)向10年以上PPP轉變。

（2）行業(yè)龍頭逐漸集中，小型環(huán)衛企業(yè)面臨整合

“十二五”期間，由于環(huán)衛服務(wù)在國內大多數城市尚未實(shí)現市場(chǎng)化，環(huán)境衛生管理行業(yè)市場(chǎng)總體呈現“小、散、亂”的現狀。進(jìn)入“十三五”后，隨著(zhù)PPP模式的興起和發(fā)展，大型企業(yè)依靠資本、人員和項目管理經(jīng)驗優(yōu)勢快速占據市場(chǎng)，行業(yè)市場(chǎng)份額集中度逐步提高。2016年環(huán)衛行業(yè)新簽環(huán)衛市場(chǎng)化項目合同總額達到829億元，其中前十強企業(yè)的合同金額合計約占全行業(yè)的60%。此外，PPP模式的發(fā)展使得大型、綜合型企業(yè)更有優(yōu)勢獲取環(huán)衛一體化的大項目，小型環(huán)衛企業(yè)的生存空間會(huì )越來(lái)越小。

（3）城鄉環(huán)境衛生一體化管理內容更加豐富

政府購買(mǎi)服務(wù)模式下，政企合作模式較為單一，傳統的環(huán)境衛生管理服務(wù)按照作業(yè)內容主要為：道路和水域的清掃保潔、垃圾收運轉運、公廁保潔和垃圾中轉站運營(yíng)管理等。一方面，在PPP模式興起的推動(dòng)下，環(huán)境衛生管理的內容已然更加豐富。除了傳統的環(huán)衛作業(yè)服務(wù)，環(huán)境衛生管理的服務(wù)內容還涵蓋了市政綠化管養、市政工程管理維護、市政工程建設及運營(yíng)，比如垃圾中轉站、垃圾填埋場(chǎng)、垃圾綜合處理廠(chǎng)的建設和運營(yíng)等。此類(lèi)綜合性較強的環(huán)境衛生管理項目覆蓋了環(huán)境衛生管理鏈條的大部分甚至整個(gè)服務(wù)環(huán)節，因此被稱(chēng)為“城鄉環(huán)境衛生一體化管理”項目?！俺青l環(huán)境衛生一體化管理”項目的付費方式通常采取一體化打包，即采用綜合型付費方式。另一方面，以往市容管理服務(wù)主要以城市為服務(wù)對象，隨著(zhù)近兩年國家城鄉環(huán)境治理等規劃及政策推動(dòng)，尤其是十九大報告中提出的“鄉村振興戰略”，鄉鎮及農村人居環(huán)境整治服務(wù)也在被積極推向市場(chǎng)。從傳統的城市環(huán)境衛生清掃，到從全產(chǎn)業(yè)鏈角度綜合提升一個(gè)地區的整體市容環(huán)境質(zhì)量水平，這種趨勢會(huì )給環(huán)境衛生管理行業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級帶來(lái)積極影響，使得企業(yè)在提高服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，也將更加注重技術(shù)能力的提高和作業(yè)裝備的升級，有利于企業(yè)更好的投資和運營(yíng)，同時(shí)會(huì )促進(jìn)行業(yè)的快速發(fā)展。

（4）智慧環(huán)衛技術(shù)逐步推廣

環(huán)境衛生管理行業(yè)市場(chǎng)空間巨大，但存在諸多困境：車(chē)輛設備多，日常運營(yíng)監管難；人員多而分散，日常難管理；基礎設施遍布各街道，實(shí)施管理難；作業(yè)面積分布廣，監督考核難?！叭硕?、面廣、事雜”是環(huán)境衛生管理的顯著(zhù)特點(diǎn)，引進(jìn)信息技術(shù)配置眾多的環(huán)衛資源，實(shí)現優(yōu)化組合將是行業(yè)未來(lái)發(fā)展的關(guān)注重點(diǎn)。因此，“智慧化”正在成為環(huán)境衛生管理行業(yè)發(fā)展趨勢，“智慧環(huán)衛”依托物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，打造智慧環(huán)衛云平臺，通過(guò)實(shí)現對環(huán)衛作業(yè)情況和環(huán)衛設備運轉情況的實(shí)時(shí)監測，可以實(shí)現及時(shí)分配任務(wù)、提高突發(fā)事件的應急能力，除了提高企業(yè)的管理效率，還可以有效降低管理成本。

除了提升作業(yè)效果，“智慧環(huán)衛”還會(huì )給環(huán)境衛生管理行業(yè)的商業(yè)模式帶來(lái)新的可能，例如結合互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施物流快遞、設備廣告位出租、再生資源上門(mén)回收附加業(yè)務(wù)等?！爸腔郗h(huán)衛”將環(huán)衛工作模式由“機械化”升級為“智慧化”，使得環(huán)境衛生管理工作更加專(zhuān)業(yè)、高效。