編者按 在建設項目的環(huán)境管理工作中，建設單位既未報批環(huán)境影響評價(jià)文件、也未申請環(huán)保設施驗收，而主體工程擅自投產(chǎn)的現象十分普遍和突出，致使新的環(huán)境污染源和生態(tài)破壞源不斷出現。在打擊這類(lèi)環(huán)境違法現象的過(guò)程中，一直存在著(zhù)如何適用具體法規條文的問(wèn)題，各級環(huán)保部門(mén)因此深受其擾。

　　為了扭轉這種不合理現象，國家有關(guān)立法機構和行政部門(mén)作出了持續努力。最近，全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )根據國家環(huán)?？偩值恼埵?，專(zhuān)門(mén)就此問(wèn)題作出了解釋。這為環(huán)保部門(mén)正確適用有關(guān)環(huán)境法律、法規的具體條文，懲處違法建設活動(dòng)，提供了新的指導。

　　為此，本報特別邀請國家環(huán)?？偩终叻ㄒ幩靖毖惨晢T別濤對國家有關(guān)建設項目環(huán)境管理的規定以及國家有關(guān)機關(guān)的相關(guān)解釋進(jìn)行全面分析，以便充分運用處罰手段遏制違法建設行為。

　　我國對建設項目的環(huán)境管理實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)制度和“三同時(shí)”制度，《環(huán)境影響評價(jià)法》、《建設項目環(huán)境保護管理條例》還對違反這兩項制度的行為分別規定了相應的法律責任，國務(wù)院環(huán)保主管部門(mén)、國務(wù)院法制機構、全國人大常委會(huì )法制工作機構也分別做出相關(guān)解釋

　　國家環(huán)?？偩旨捌淝吧碓瓏噎h(huán)保局先后就此問(wèn)題作出過(guò)多次解釋?zhuān)試噎h(huán)?？偩帧蛾P(guān)于執行〈建設項目環(huán)境保護管理條例〉處罰規定的復函》 (1999年11月2日，環(huán)發(fā)〔1999〕249號)為代表，總體精神是:“對未報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或環(huán)境影響登記表，且已經(jīng)建成并投入生產(chǎn)的建設項目，原則上應按照《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條處理?！奔磳@類(lèi)行為，應當責令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款。

　　根據全國人大常委會(huì )《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》，行政執法工作中法律、法令如何具體應用的問(wèn)題，由國務(wù)院及主管部門(mén)進(jìn)行解釋。據此，國家環(huán)?？偩值慕忉寣儆谟袡嘟忉?zhuān)蚨怯行У摹?br>
　　2004年1月30日，國務(wù)院法制辦公室《對〈關(guān)于建設項目環(huán)境保護管理條例第二十八條適用問(wèn)題的請示〉的復函》(國法秘函〔2004〕17 號)指出:“對建設項目未報批環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的行為，應當依照《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十四條的規定處理?！?br>
　　2004年10月21日，國務(wù)院法制辦公室《對〈關(guān)于建設項目環(huán)境保護管理條例第二十四條法律適用問(wèn)題的請示〉的答復》(國法秘函〔2004〕302號)指出:“《建設項目環(huán)境保護管理條例》中的‘建設項目’，既包括在建項目，也包括已建項目。對建設項目未報批環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表、環(huán)境影響登記表的行為，應當依照《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十四條的規定處理?！?br>
　　根據國務(wù)院2001年發(fā)布的《行政法規制定程序條例》第三十三條:“對屬于行政工作中具體應用行政法規的問(wèn)題，省、自治區、直轄市人民政府法制機構以及國務(wù)院有關(guān)部門(mén)法制機構請求國務(wù)院法制機構解釋的，國務(wù)院法制機構可以研究答復?！睋?，國務(wù)院法制辦的解釋也屬于有權解釋?zhuān)蚨彩怯行У摹?br>
　　針對國家環(huán)?？偩值恼埵?，全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )于2007年3月21日，作出《關(guān)于建設項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問(wèn)題的答復意見(jiàn)》 (法工委復〔2007〕2號):“關(guān)于建設項目未依法報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件卻已建成建設項目，同時(shí)該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應當分別依照《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規定作出相應處罰?！?br>
　　根據2000年通過(guò)的《立法法》第五十五條，“全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )工作機構可以對有關(guān)具體問(wèn)題的法律詢(xún)問(wèn)進(jìn)行研究予以答復，并報常務(wù)委員會(huì )備案?！睋?，全國人大法工委的解釋也屬于有權解釋?zhuān)蚨彩怯行У摹?br>
　　幾份解釋文件指明適用的法條似乎不盡相同，有人甚至認為相互之間存在矛盾。經(jīng)過(guò)全面分析，我們認為，3個(gè)國家機關(guān)的相關(guān)解釋?zhuān)诠餐那疤?，雖然各有側重，但并不矛盾

　　國家環(huán)?？偩?、國務(wù)院法制辦、全國人大法工委的解釋?zhuān)际且韵铝蟹煞ㄒ帪榛A的。根據《建設項目環(huán)境保護管理條例》(1998年)第二十四條的規定，建設項目未報批環(huán)境影響評價(jià)文件，擅自開(kāi)工建設的，環(huán)保部門(mén)應當“責令限期補辦手續”。這條規定的基本精神已被2002年通過(guò)的《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條所沿用。根據此條例第二十八條的規定，建設項目需要配套建設的環(huán)保設施未經(jīng)驗收，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，環(huán)保部門(mén)應當“責令停止生產(chǎn)或者使用”，可并處10萬(wàn)元以下罰款。

　　同時(shí)，3個(gè)國家機關(guān)的解釋又各有側重。環(huán)境管理實(shí)踐表明，未報批、未驗收并已投產(chǎn)的項目，已經(jīng)產(chǎn)生了實(shí)際的環(huán)境影響，它比僅僅違反報批程序的項目實(shí)際危害更大。國家環(huán)?？偩忠笫紫葢斖Ｖ蛊渖a(chǎn)，其側重點(diǎn)主要在于強調及時(shí)控制實(shí)際產(chǎn)生的環(huán)境影響。

　　“未報批”環(huán)評文件的建設項目，不論是“在建”項目，還是“已建”項目，首先違反了報批環(huán)評的法定程序，對行為必須予以處罰。因此，對建設項目(包括在建項目和已建項目)未報批環(huán)評文件的行為，應當依照《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十四條的規定處理，即應當“責令限期補辦手續”。國務(wù)院法制辦要求，已建成投產(chǎn)不能改變未報批的事實(shí)，未報批也應受處罰。分析國務(wù)院法制辦的前述解釋文件可見(jiàn)，其側重點(diǎn)主要在于強調違反報批程序的行為也不可寬恕。不難看出，法制辦的解釋具有兩個(gè)特點(diǎn)，一是主要針對建設項目“未報批”環(huán)評文件的行為，并非針對“未驗收”環(huán)保設施的行為；二是雖然指明了對“未報批”項目的適用條款，但并未排除法律法規有關(guān)“未驗收”即擅自投產(chǎn)項目處罰條款的適用。

　　全國人大法工委要求，兩種獨立的違法行為，應當分別予以處罰。分析法工委的解釋文件，它主要強調了兩種違法行為的獨立性，對兩種違法行為應當“分別”處罰。由此可見(jiàn)，法工委的解釋在適用情形上更加準確，在處罰措施上更加完整。

　　有權審批項目環(huán)評文件的環(huán)保部門(mén)應當按照全國人大法工委的解釋精神，對違規建設項目依法實(shí)施處罰。具體而言，應當做到“同時(shí)處罰，分別處罰，相應處罰”

　　所謂“同時(shí)處罰”，是指建設單位“未報批”環(huán)評文件即擅自建設和“未經(jīng)驗收”環(huán)保設施而主體工程即擅自投產(chǎn)，各自違反了環(huán)評制度和“三同時(shí)”制度，均已構成獨立的環(huán)境違法行為，環(huán)保部門(mén)應當對其同時(shí)依法予以處罰。對兩個(gè)違法行為的處罰，互不代替，互不排斥。

　　所謂“分別處罰”，是指環(huán)保部門(mén)對建設單位違反了環(huán)評制度和“三同時(shí)”制度的行為，應當分別引用不同的法規條款，分別適用不同的處罰種類(lèi)。為了便于復議、訴訟和申請法院強制執行，環(huán)保部門(mén)對兩個(gè)獨立的違法行為，最好是分別敘述違法事實(shí)，分別制作不同的處罰決定文書(shū)。

　　所謂“相應處罰”，是指在實(shí)際執法過(guò)程中，應當針對違法行為的實(shí)際情形，選擇實(shí)施對應的處罰種類(lèi)。就未報批環(huán)評文件卻已建成的項目而言，由于其施工建設階段已經(jīng)結束，如按《環(huán)評法》第三十一條責令“停止建設”已不具針對性，但環(huán)保部門(mén)可以相應地責令“限期補辦手續”；逾期不補辦手續的，可處20萬(wàn)元以下的罰款。

　　根據“同時(shí)、分別、相應”處罰三原則，對于未依法報批環(huán)評文件卻已建成，同時(shí)環(huán)保設施未經(jīng)驗收，而主體工程已經(jīng)投入生產(chǎn)或者使用的建設項目，環(huán)保部門(mén)實(shí)際的處罰結果，就是分別制作兩份處罰決定書(shū)。一是針對建設單位未報批環(huán)評文件的行為，依據《環(huán)評法》第三十一條責令“限期補辦手續”；二是針對建設單位未經(jīng)環(huán)保驗收即擅自投產(chǎn)的行為，依據《條例》第二十八條責令“停止生產(chǎn)或者使用”，可以并處20萬(wàn)元以下罰款。

　　換句話(huà)說(shuō)，針對同時(shí)違反環(huán)評制度和“三同時(shí)”制度的建設單位，環(huán)保部門(mén)實(shí)際上將在責令其“停止生產(chǎn)”的同時(shí)，另行責令其“限期補辦手續”。也可以理解為，環(huán)保部門(mén)將在責令其“限期補辦手續”的同時(shí)，另行責令其“停止生產(chǎn)”。

　　關(guān)于違反環(huán)境影響評價(jià)制度的處罰依據，環(huán)保部門(mén)應當引用《環(huán)評法》第三十一條?！跋奁谘a辦手續”，應當理解為環(huán)保部門(mén)責令建設單位在“限期” 之內，對照國家關(guān)于建設項目分類(lèi)管理目錄的規定，確定其所建項目的環(huán)評形式，委托有資質(zhì)的單位開(kāi)展環(huán)評，并向環(huán)保部門(mén)報送環(huán)評文件等要求的總稱(chēng)

　　對違反“三同時(shí)”的行為，應當適用《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規定，一般不會(huì )存在問(wèn)題。對于違法環(huán)評制度的行為，由于《環(huán)評法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》都有規定，制作處罰文書(shū)時(shí)就存在如何引用具體法條的問(wèn)題。根據《立法法》第七十九條的明確規定，關(guān)于同一事項，如果法律和行政法規都有規定，“法律的效力高于行政法規”。由此，關(guān)于違反環(huán)境影響評價(jià)制度的處罰依據，環(huán)保部門(mén)應當引用《環(huán)評法》第三十一條，而不應引用《條例》第二十四條。

　　所謂責令“限期補辦手續”，應當理解為環(huán)保部門(mén)責令建設單位在“限期”之內，對照國家關(guān)于建設項目分類(lèi)管理目錄的規定，確定其所建項目的環(huán)評形式，委托有資質(zhì)的單位開(kāi)展環(huán)評，并向環(huán)保部門(mén)報送環(huán)評文件等要求的總稱(chēng)。具體將存在兩種情形，一是如果建設單位逾期不補辦手續的，環(huán)保部門(mén)可按《環(huán)評法》第三十一條處20萬(wàn)元以下的罰款；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。二是如果建設單位在限期之內補辦手續并報送環(huán)評文件后，環(huán)保部門(mén)應當按照通常的審查標準進(jìn)行審查。建設單位和其他任何人也不得以環(huán)保部門(mén)不批準項目就會(huì )造成重大損失相要挾。

　  相關(guān)法規條文和解釋

　　《環(huán)境影響評價(jià)法》(2002年)

　　第三十一條　 建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價(jià)文件，擅自開(kāi)工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分……

　　《建設項目環(huán)境保護管理條例》(1998年)

　　第二十四條　違反本條例規定，有下列行為之一的，由負責審批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令限期補辦手續；逾期不補辦手續，擅自開(kāi)工建設的，責令停止建設，可以處10萬(wàn)元以下的罰款:

　　(一)未報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的……

　　第二十八條　違反本條例規定，建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬(wàn)元以下的罰款。

　　《關(guān)于建設項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問(wèn)題的答復意見(jiàn)》

　　(全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )2007年3月21日，法工委復〔2007〕2號)

　　關(guān)于建設項目未依法報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件卻已建成建設項目，同時(shí)該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應當分別依照《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規定作出相應處罰。