摘要：污染防治地方立法在生態(tài)環(huán)境工作中肩負著(zhù)重要的使命, 是高度概括和抽象的國家上位法的有效補充, 具有更強的可操作性和地域特色?！稄V東省固體廢物污染環(huán)境防治條例》、《廣東省珠江三角洲水質(zhì)保護條例》等地方單行法均在具體的污染防治工作中發(fā)揮了重要作用。本文在系統梳理了若干國家和地區土壤污染專(zhuān)門(mén)立法、配套法規與標準、外圍法規及其典型特征的基礎上, 全面分析和對比了新頒布的《中華人民共和國土壤污染防治法》的立法現狀和制度設計, 認為中國土壤污染防治法是涵蓋預防和治理的復合型專(zhuān)門(mén)法規且需與外圍立法耦合發(fā)揮實(shí)效, 確立了以土地用途為導向的污染土壤管控與利用策略, 并強化水土耦合的協(xié)同治理思想。廣東省作為土壤污染立法先行省份之一, 起草完成了《廣東省土壤污染防治條例 (草案) 》, 草案在承繼國家上位法相關(guān)要求的基礎上, 更側重貫徹實(shí)施, 并在源頭預防、責任體系構建、聯(lián)動(dòng)監管、區域特異性管控方面進(jìn)行了完善和創(chuàng )新, 增強了地方立法的可操作性和地域特色。此外, 針對土壤污染高背景區域識別和管控、土壤環(huán)境備案制度界定及實(shí)施、固定額度罰款制度建設等土壤污染實(shí)際問(wèn)題展開(kāi)討論, 認為地方立法還需進(jìn)一步界定相關(guān)概念, 配套有關(guān)政策措施, 探索更加靈活的財產(chǎn)罰機制。分析表明, 在中國土壤污染形勢嚴峻以及相關(guān)基礎薄弱的條件下, 《中華人民共和國土壤污染防治法》為土壤污染防治相關(guān)工作提供了建設性和針對性的制度方案, 而廣東省土壤污染防治地方立法的探索為推進(jìn)廣東省土壤污染防治工作提供了強有力的依據和保障。該研究可為中國土壤污染防治決策管理和土壤污染防治法律體系構建提供有意義的參考和借鑒。

依法治污、立法先行是長(cháng)期以來(lái)國家及地方推進(jìn)生態(tài)環(huán)境工作的一個(gè)重要思路, 地方性立法是高度概括和抽象的國家上位法的有效補充, 具有更強的可操作性和地域特色, 《廣東省固體廢物污染環(huán)境防治條例》、《廣東省珠江三角洲水質(zhì)保護條例》等地方單行法均在具體的污染防治工作中發(fā)揮了重要作用。與大氣、水污染防治不同, 土壤污染防治工作基礎薄弱, 家底不清、法規標準不健全、技術(shù)儲備不足等問(wèn)題突出, 土壤污染的預防更復雜、管控更艱難、治理更緩慢, 土壤污染防治法律的缺失成為相當一段時(shí)期內土壤污染防治相關(guān)工作推進(jìn)的瓶頸, 土壤污染防治工作面臨巨大挑戰。2018年8月31日第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第五次會(huì )議審議通過(guò)《中華人民共和國土壤污染防治法》 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土壤法》) , 填補了土壤污染防治法律的空白, 使翹首等待土壤污染專(zhuān)門(mén)立法的業(yè)內人士歡欣鼓舞。

廣東省地處亞熱帶, 氣候濕熱, 土壤的風(fēng)化淋溶作用強, 土壤酸化嚴重, 部分地區重金屬背景值高、活性強, 屬于重金屬的環(huán)境敏感區域。同時(shí), 隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的快速發(fā)展, 工礦企業(yè)排放和農業(yè)面源等造成土壤污染持續累積, 土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè )觀(guān)。2015年, 廣東省被納入土壤立法試點(diǎn)省份, 較早啟動(dòng)了《廣東省土壤污染防治條例》 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》) 的起草工作, 并將《條例》納入省人大常委會(huì )立法工作計劃預備項目?！稐l例》草案分別于2018年3月和9月經(jīng)十三屆省人大常委會(huì )審議, 預計年內頒布實(shí)施。本文在全面分析和比較國外土壤污染立法與中國《土壤法》在立法模式、制度設計、突出特點(diǎn)等差異的基礎上, 深入闡述了廣東省土壤污染防治的立法思路和探索, 并針對地方立法實(shí)踐中遇到的明晰監管范圍、備案制度落實(shí)、罰則設置等實(shí)際問(wèn)題展開(kāi)討論, 為完善土壤污染防治管理體系及各地土壤污染防治立法提供決策參考。

1 國 (境) 內外土壤污染立法現狀及比較

歐美等發(fā)達國家較早進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代, 其后工業(yè)化時(shí)代所面臨的土壤污染問(wèn)題也比中國早, 他們根據本國國情和立法進(jìn)程, 在不同層次、不同方面對土壤污染立法及制度建設有所突破, 美國、歐盟、荷蘭、日本等都已經(jīng)有了比較豐富的土壤污染防治經(jīng)驗和具體的土壤專(zhuān)門(mén)法律?！锻寥婪ā吩诮梃b國外土壤污染立法經(jīng)驗的基礎上, 結合中國土壤污染防治工作實(shí)際形成, 在立法目的、立法模式、制度構建等方面具有鮮明的特征。

1.1 涵蓋土壤污染預防與治理的復合型立法模式

《土壤法》采用復合型立法模式, 即將污染預防、風(fēng)險管控與治理修復置于同等重要的位置進(jìn)行詳細規定, 這不同于多數發(fā)達國家和地區的土壤立法現狀, 他們多注重受污染土壤的治理、修復和再開(kāi)發(fā)利用, 即采用單一的土壤污染整治法模式居多。如美國的《綜合的環(huán)境反應、補償和責任法》 (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA) 、日本的《土壤污染對策法》 (Japan Soil Contamination Countermeasure Law, SCCL) 、中國臺灣的《土壤及地下水污染整治法》 (Soil and Groundwater Pollution Prevention Law) 等。從制度設計上, 《土壤法》設置了土壤污染預防和保護專(zhuān)章, 構建了土壤污染預防和保護的三道防線(xiàn):一是前移土壤污染預防端口, 將土壤污染防治要求納入土地利用規劃、建設項目環(huán)境影響評價(jià)、土壤資源保護和利用等方面, 并明確了應當采取的預防措施。二是以名錄制度強化重點(diǎn)排污單位監管, 要求建立土壤有毒有害物質(zhì)名錄制度, 各地需結合實(shí)際制定并發(fā)布土壤污染重點(diǎn)監管單位名單。三是針對礦山開(kāi)采、固體廢物處理、污水處置、農業(yè)投入品生產(chǎn)與使用、未利用地開(kāi)發(fā)等的特點(diǎn)一一設置了土壤污染預防措施, 并明確了主管部門(mén)和企業(yè)的職責, 與相關(guān)專(zhuān)項外圍立法形成閉環(huán), 充分銜接。針對污染整治, 《土壤法》系統規定了土壤污染狀況調查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復、效果評估、后期管理等土壤污染風(fēng)險管控和修復全過(guò)程的監管要求, 規定農用地分類(lèi)管理制度、建設用地風(fēng)險管控和修復名錄制度, 明確了具體的風(fēng)險管控和修復措施及其污染防治要求。日本《土壤污染對策法》把污染區分為“需治理區”和“需報告區”, 前者須實(shí)施治理措施以消除潛在健康風(fēng)險, 禁止改變土地利用方式, 后者對存在污染但不危害公眾健康的土地, 允許再開(kāi)發(fā)利用, 但改變土地利用方式時(shí)需向有關(guān)部門(mén)報告, 這與中國《土壤法》的分類(lèi)管理制度有異曲同工之效。

1.2 土壤專(zhuān)門(mén)立法與外圍法律耦合的立法體系

如上所述, 目前《土壤法》是涵蓋了預防、管控和治理的復合型法律, 涉及水、大氣、固廢及化學(xué)品等要素, 同時(shí)又與農業(yè)生產(chǎn)、城市規劃、土地管理、標準技術(shù)、突發(fā)應急等涉土內容息息相關(guān), 相關(guān)監管無(wú)法僅依靠一部法律來(lái)保障, 因此必須依賴(lài)相關(guān)外圍法進(jìn)行綜合協(xié)同防治。從根本上講, 土壤是土地資源的構成部分, 是水、大氣、固廢中污染物的承接載體, 也是農產(chǎn)品品質(zhì)和營(yíng)養之源, 多法合治是客觀(guān)需要 。表1梳理了部分國家或地區土壤污染專(zhuān)門(mén)立法情況。美國的《露天采礦控制及復原法》 (Surface Mining Control and Reclamation Act) 、《土壤篩選導則》 (Soil Screening Guidance, SSG) 等法律較好地構成了《綜合的環(huán)境反應、補償和責任法》 (CERCLA) 、《國家優(yōu)先控制場(chǎng)地名錄》 (National Priorities List, NPL) 等專(zhuān)門(mén)法律修正案的配套法律, 而《固體廢物處置法》 (Disposal of Solid Wastes Act) 、《清潔空氣法》 (Clean Air Act) 、《安全飲用水法》 (Safe Drinking Water Act) 等均涉及土壤污染預防, 與專(zhuān)門(mén)土壤立法形成有效制度呼應, 共同發(fā)揮控制土壤污染風(fēng)險的作用。日本有大量與土壤污染預防相關(guān)的外圍立法, 如《大氣污染防治法》 (Prevention and Treatment Law of Air Pollution) 、《廢棄物處理法》 (Law on Waste Disposal) 、《肥料取締法》 (Fertilizer Control Law) 等從不同方面阻斷新的土壤污染源, 進(jìn)而達到預防土壤污染的目標 。專(zhuān)門(mén)立法和相關(guān)外圍法相結合, 既各有側重, 又相互呼應, 系統地規范了可能造成土壤污染的各種行為。目前, 中國已有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等外圍立法對水、氣、渣等污染源進(jìn)行規定, 配合專(zhuān)門(mén)的土壤污染防治法, 對影響土壤環(huán)境的潛在污染加以規制, 以適應土壤污染防治相關(guān)需求。除此之外, 已經(jīng)出臺及即將出臺的一系列土壤污染防治相關(guān)部門(mén)規章、技術(shù)標準、地方配套政策等, 將共同形成土壤污染防治的監管體系。

1.3 確立了土地用途導向的污染土壤管控及使用政策

美國超級基金法實(shí)施的初始階段, 最主要的目的是清除污染物, 實(shí)現永久修復, 但由于受到高昂成本、技術(shù)水平和其他障礙的制約, 基于不同的環(huán)境場(chǎng)景和土地利用方式的風(fēng)險管理方法逐漸成為設定修復標準的主要考慮因素。隨著(zhù)中國產(chǎn)業(yè)結構調整、化解過(guò)剩產(chǎn)能等工作的深入推進(jìn), 更多工業(yè)企業(yè)將會(huì )關(guān)停搬遷, 其遺留地塊需要實(shí)施及時(shí)有效的管控措施, 要求所有的污染地塊完全恢復到受污染前的狀態(tài), 將缺乏靈活性, 目前的經(jīng)濟和技術(shù)能力也無(wú)法實(shí)現該目標。因此, 《土壤法》結合目前實(shí)際要求, 延續國家《土壤污染防治行動(dòng)計劃》 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土十條》) 的思路, 按照“以質(zhì)量定用途”的原則, 將污染土壤治理與修復和土地再開(kāi)發(fā)利用方式結合起來(lái), 根據土地的未來(lái)用途確定土壤治理與修復目標, 建立適合不同土地利用方式下的污染土壤修復標準, 實(shí)施分類(lèi)分級管理。在實(shí)際的污染土壤修復和土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中, 靈活確定污染土壤修復終點(diǎn), 可以有效地降低治理費用, 通過(guò)污染土壤的風(fēng)險管控與修復實(shí)現城市搬遷污染地塊的再利用, 也通過(guò)土地再開(kāi)發(fā)利用為土壤污染防治注入動(dòng)力。

1.4 強化了水土耦合的協(xié)同治理思想

污染土壤與地下水的修復和管理常常被分開(kāi)研究, 忽略了二者在生態(tài)功能上的聯(lián)系, 中國土壤環(huán)境修復實(shí)踐中, 普遍存在“重土輕水”現象, 這極易造成土壤的二次污染。尤其在中國南方地區, 普遍存在地表水豐富、地下水水位淺的現象, 污染物更容易隨水流發(fā)生遷移, 地下水的環(huán)境調查和修復顯得尤為重要?！锻寥婪ā芬幎送寥拉h(huán)境監測、土壤污染狀況調查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控及修復方案等均包括地下水的污染防治內容, 首次從法律層面上強化了“水土一體”的治理思想, 有助于推動(dòng)水土共治, 實(shí)現土壤與地下水的協(xié)同治理和管控, 進(jìn)而保障公眾健康和生態(tài)安全。事實(shí)上, 美國的棕地修復也經(jīng)歷了從“重土輕水”到“水土共治”的轉變, 隨著(zhù)對污染場(chǎng)地修復認識的提高及技術(shù)的不斷累積, 業(yè)界開(kāi)始重視地下水修復, 逐步發(fā)展到水土聯(lián)合修復。據統計, 自1982年以來(lái)的30年間美國超級基金資助修復的1 468個(gè)場(chǎng)地中, 單獨針對土壤進(jìn)行修復的場(chǎng)地占14%, 地下水修復或地下水和土壤聯(lián)合修復的場(chǎng)地占59% 。

2 廣東省土壤污染防治立法思路與探索

廣東省土壤污染防治立法歷時(shí)3年多, 在總體思路上, 《條例》草案立足廣東省實(shí)際, 借鑒已有經(jīng)驗, 關(guān)注建設用地和農用地兩個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域, 對未受污染土壤和未利用地實(shí)施優(yōu)先保護, 加強污染源頭控制, 防止新增土壤污染;對于已受污染土壤, 突出加強土壤的風(fēng)險管控和修復。在內容規制上, 《條例》更側重貫徹實(shí)施, 同時(shí)增加了土壤污染防治重點(diǎn)區域、預防輸油管污染、預防廢棄電子產(chǎn)品污染、水污染環(huán)境監管、信息備案與上傳等內容, 細化了標準及技術(shù)規范、環(huán)境影響評價(jià)、預防農業(yè)污染、土地收回及用途改變調查等內容。表2梳理了國家立法與廣東省地方立法在土壤污染防治制度設計方面的對比情況。此外, 在《條例》起草過(guò)程中, 針對責任主體及聯(lián)動(dòng)監管、土壤污染源頭控制與預防、從業(yè)單位資質(zhì)、區域特性管控措施等中遇到的問(wèn)題進(jìn)行了充分考慮, 以期更好地強化地方立法的特色, 提高地方法規的可操作性。

2.1 土壤污染源頭控制措施更具針對性

《條例》草案對廣東省土壤污染貢獻比重較大的工業(yè)、礦業(yè)、輸油管、廢棄電子、農業(yè)投入品等污染進(jìn)行專(zhuān)條規范, 提出具體的預防措施及相應的法律責任, 并通過(guò)項目布局論證、主體功能規劃、環(huán)境影響評價(jià)等將土壤污染防治監管端口前移, 嚴把土壤環(huán)境保護與預防關(guān)口。此外, 落實(shí)《土壤法》相關(guān)要求, 《條例》草案規定制定轄區內土壤污染重點(diǎn)監管單位名錄, 定期對其進(jìn)行土壤污染狀況監測, 及時(shí)掌握土壤污染重點(diǎn)監管單位的排污狀況, 為風(fēng)險預警提供重要依據。歷史已經(jīng)證明, 走“先污染、后治理”的發(fā)展道路必將付出巨大的環(huán)境和經(jīng)濟代價(jià), 因此強化環(huán)境準入和監管, 從事后治理轉變?yōu)槭虑邦A防, 從源頭上防止新增土壤污染, 顯得尤為重要。此外, 目前廣東省大部分受污染耕地尚難確定是否已切斷其污染源, 尤其在珠三角工業(yè)發(fā)達地區及粵北礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)區域, 若對未切斷污染源的受污染土壤開(kāi)展治理修復措施則顯得本末倒置, 事倍功半。因此, 《條例》草案的重點(diǎn)和亮點(diǎn)在于將污染大戶(hù)作為污染預防與治理重點(diǎn), 以行業(yè)等為依據有區別地進(jìn)行監管, 建立并實(shí)施土壤污染重點(diǎn)監管單位名錄制度, 有效預防土壤新增污染。

2.2 構建土壤污染責任體系并強化聯(lián)動(dòng)監管

在《條例》征求意見(jiàn)及審議中, 針對責任主體及部門(mén)聯(lián)動(dòng)監管的反饋意見(jiàn)有102條, 占反饋意見(jiàn)總數的31.4%, 足見(jiàn)土壤污染責任主體界定及部門(mén)聯(lián)動(dòng)監管的重要性, 也暴露出當前土壤污染責任體系不全、部門(mén)職責不清、責任邊界不明的現狀, 這也是《土壤法》立法過(guò)程中面臨的共性問(wèn)題 ?！稐l例》草案中構建了污染責任人、土地使用權人和管理部門(mén)認定為主體的土壤污染責任制度及其承擔責任的情形, 承接了《土壤法》中有關(guān)的責任主體承繼順序。一方面, 明確政府各部門(mén)對土壤污染防治的職責, 確立了生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對土壤污染防治工作實(shí)施統一監督管理, 農業(yè)農村、自然資源、住房城鄉建設、垃圾污水處理等關(guān)鍵部門(mén)具體履責, 發(fā)改、經(jīng)信、財政等相關(guān)部門(mén)在各自職責范圍內實(shí)施土壤污染防治監督管理的部門(mén)管理體制, 并要求建立政府綜合協(xié)調機制, 協(xié)調解決土壤污染防治工作事項。另一方面, 確定了污染行為人、土地使用權人作為土壤污染責任主體的情形及順序, 并在法律責任中規定了土壤污染引發(fā)的責任承擔及糾紛解決方法;針對土壤污染責任人不明確或者存在爭議的地塊, 明確了農用地由農業(yè)、林業(yè)部門(mén)會(huì )同環(huán)保、國土部門(mén)認定, 建設用地由環(huán)保部門(mén)會(huì )同自然資源部門(mén)認定的機制。責任的承擔是實(shí)現土壤污染防治目標的重要保障, 發(fā)達國家都在土壤污染防治立法上規定了嚴格的責任制度。美國的超級基金法對土壤污染中的責任主體、歸責原則、責任追溯、責任連帶、責任代位等均有明確具體的規制, 因此被學(xué)者認為是有史以來(lái)最嚴厲的責任體系。相比之下, 《條例》草案已對責任主體、歸責原則、代為履行等有所規定, 但針對土壤污染治理責任的連帶問(wèn)題和追溯性體現尚不明顯。

2.3 弱化土壤環(huán)境從業(yè)單位資質(zhì)要求

從業(yè)資質(zhì)一直是土壤修復行業(yè)內廣泛關(guān)心的問(wèn)題, 《條例》草案編制過(guò)程中, 有6.2%的反饋意見(jiàn)涉及從業(yè)單位資質(zhì), 建議明確環(huán)境調查、風(fēng)險評估、治理修復、修復效果評估等環(huán)境從業(yè)單位的資質(zhì)和門(mén)檻, 以保障工作質(zhì)量, 有效進(jìn)行監督管理。目前, 國家層面上沒(méi)有設立土壤修復從業(yè)資質(zhì)要求, 《土十條》提出“規范土壤污染治理與修復從業(yè)單位和人員管理, 建立健全監督機制, 將技術(shù)能力強、運營(yíng)管理水平低、綜合信用差的從業(yè)單位通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統向社會(huì )公開(kāi)”, 《土壤法》要求從事土壤污染狀況調查和土壤污染風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復效果評估、后期管理等活動(dòng)的單位, 應當具備相應的專(zhuān)業(yè)能力, 并對其所編制的報告的真實(shí)性、準確性、完整性負責。申請從業(yè)單位資質(zhì)屬于行政審批, 必須依法而行, 而當前中國正處于減少行政審批的改革趨勢, 立法對土壤污染修復提出資質(zhì)要求缺乏政策支撐。同時(shí)在土壤修復行業(yè)發(fā)展初期, 產(chǎn)業(yè)化市場(chǎng)尚未完全形成, 過(guò)早設立專(zhuān)門(mén)資質(zhì)可能會(huì )成為土壤污染修復產(chǎn)業(yè)發(fā)展的桎梏。因此, 忽略從業(yè)資質(zhì)門(mén)檻要求, 轉向強化從業(yè)機構的監督管理、明確法律責任、加強信息公開(kāi)是現階段土壤修復行業(yè)健康發(fā)展的必然選擇。首先, 政府與行業(yè)組織聯(lián)合, 根據從業(yè)單位已有的條件、能力、人員、設備以及開(kāi)展同類(lèi)項目經(jīng)歷等條件, 篩選發(fā)布從業(yè)單位的推薦名錄, 從業(yè)單位自主申報進(jìn)入推薦名錄;針對從事相關(guān)工作存在重大過(guò)失的, 要予以通報, 并從推薦名錄中刪除。江蘇、浙江、重慶、上海、廣州等地均已推行推薦名錄制度和監管制度, 且效果明顯。同時(shí), 業(yè)主單位為保障工作質(zhì)量, 也會(huì )對投標單位在環(huán)評資質(zhì)、工程資質(zhì)以及經(jīng)驗、能力等方面做一定要求, 這也是實(shí)踐中最為常見(jiàn)的方式。其次, 明確從業(yè)機構的法律責任, 要求其對報告的真實(shí)性、準確性、完整性負責, 并對風(fēng)險管控、修復等活動(dòng)結果負責。最后, 加強信息公開(kāi), 要求土壤環(huán)境調查、風(fēng)險評估、治理修復、環(huán)境監理和效果評估等階段的關(guān)鍵數據、報告、結論等公開(kāi)透明, 加強從業(yè)監督、公眾監督。

2.4 實(shí)施重點(diǎn)區域差異化管理為土壤污染防治提供制度空間

《條例》草案提出省、市可根據主體功能區規劃、區域土壤環(huán)境質(zhì)量狀況等, 劃定土壤污染防治重點(diǎn)區域, 并根據需要建立土壤污染綜合防治協(xié)調機制, 制定并實(shí)施重點(diǎn)區域土壤環(huán)境綜合治理方案。根據廣東省區域土壤環(huán)境質(zhì)量狀況, 初步可分為粵北礦產(chǎn)資源集中開(kāi)發(fā)區域 (以韶關(guān)為代表) 、珠三角污染地塊再開(kāi)發(fā)利用集中區域 (以廣州、佛山、東莞、深圳為代表) 、廢棄電子拆解集中區域 (以清遠、汕頭為代表) 以及土壤重金屬污染高背景區域 (以湛江、韶關(guān)為代表) ;而根據行業(yè)情況發(fā)展, 各市歷史重點(diǎn)行業(yè)及現行優(yōu)勢行業(yè)差異較大, 其相應的土壤污染防治政策亦會(huì )有較大差異。同時(shí), 各地經(jīng)濟發(fā)展情況差異較大, 相應的土壤污染防治政策必然會(huì )有較大的差異。因此, 《條例》草案特異性地提出了土壤污染重點(diǎn)區域的概念, 為典型區域土壤污染防治工作提供一定的制度空間, 鼓勵各地因地制宜、量身定制適宜的土壤污染防治政策。

3 土壤污染地方立法關(guān)鍵問(wèn)題討論

3.1 土壤污染高背景區域識別和管控還需進(jìn)一步明晰

《土壤法》明確了土壤污染的界定, 是指人為因素引起土壤特性的改變, 進(jìn)而影響土壤功能和有效利用, 危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現象, 即高背景區域的土壤環(huán)境問(wèn)題不屬于土壤污染的范疇, 高背景區域土壤的界定、環(huán)境情況及其監管措施目前仍屬空白。但是, 在實(shí)際中, 土壤污染高背景區域的識別、高背景土壤的風(fēng)險管控及農產(chǎn)品種植環(huán)境安全等問(wèn)題, 給地方推動(dòng)土壤污染防治各項工作造成了巨大障礙, 呈現“不管有風(fēng)險、監管無(wú)措施”的窘境。根據新頒布實(shí)施的《土壤環(huán)境質(zhì)量建設用地土壤污染風(fēng)險管控標準 (試行) 》 (GB36600—2018) , 地塊土壤污染物超過(guò)篩選值, 但等于或者低于土壤環(huán)境背景值水平的, 不納入污染地塊管理, 而《土壤環(huán)境質(zhì)量農用地土壤污染風(fēng)險管控標準 (試行) 》 (GB 15618—2018) 未對農用地高背景值情況進(jìn)行說(shuō)明, 兩個(gè)國家標準未對高背景區域土壤的具體管控措施進(jìn)行規范。今后, 待全國土壤污染狀況詳查完成后, 在摸清區域土壤環(huán)境質(zhì)量整體狀況后, 針對高背景區域土壤環(huán)境的監管問(wèn)題將是一個(gè)新的課題。

3.2 土壤環(huán)境備案制度實(shí)施還需做好政策配套

《條例》草案提出了針對土壤污染調查評估、風(fēng)險管控和修復效果評估等報告推行備案制度, 《土壤法》提出環(huán)保拆除、地塊環(huán)境調查、修復方案以及修復效果評估等環(huán)節的主要結果需在環(huán)保等相關(guān)部門(mén)備案, 但未針對備案制度的法律邊界及實(shí)施情形進(jìn)行界定。備案, 又稱(chēng)行政備案, 是指向主管機關(guān)報告事由存案以備查考, 中國現行法律法規未有對行政備案的權威界定。相關(guān)文獻表明, 行政備案是指行政機關(guān)為了加強行政監督管理, 依法要求公民、法人和其他組織報送其從事特定活動(dòng)的有關(guān)材料, 并將報送材料存檔備查的行為。因此, 對于行政備案的基本法律特質(zhì), 業(yè)內基本一致的觀(guān)點(diǎn)是行政備案是一個(gè)講究形式審查和程序的法律行為, 申請人提供備案材料的作用是告知行政機關(guān)自己將要進(jìn)行的某種行為和提供便于行政機關(guān)進(jìn)行事后監督的依據, 行政機關(guān)對于備案材料僅僅具有形式審查的義務(wù), 報送材料的真實(shí)性由申請人負責 。然而, 在實(shí)際的土壤污染防治工作中, 為了保障土壤污染有關(guān)材料的質(zhì)量及決策的科學(xué)性, 各監管部門(mén)對備案材料多是進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查, 即對上報材料進(jìn)行技術(shù)合理性評估, 并采用專(zhuān)家咨詢(xún)等方式進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查, 賦予了備案行政許可的色彩, 違背了備案的本義。因此, 地方基于對土壤環(huán)境備案制度實(shí)施和事后監督管理的雙重考慮, 還需做好有關(guān)政策配套, (1) 明確備案定位與目的。備案本質(zhì)是一種公示, 而非行政審批, 申請人將需要進(jìn)行的行為活動(dòng)告知行政機關(guān), 為事后檢查監督提供資料或依據, 履行法定義務(wù);備案實(shí)施機構不得實(shí)施行政許可和行政確認, 應以收集信息、存檔備查、事后監管為目的。 (2) 明確備案程序、要求和審查方式。備案實(shí)施機構需進(jìn)一步明確備案程序、期限、文件目錄、備案文件范例等, 規定備案時(shí)限、審查內容及備案后反饋機制, 并在其公眾網(wǎng)上公示。 (3) 規范備案后相關(guān)管理。針對備案歸檔、備案后監管等進(jìn)行具體規范, 采用檔案抽查、實(shí)地核查、責任倒查等方式, 履行完成行政備案的監管職能。

3.3 探索構建更加靈活的財產(chǎn)罰機制

《土壤法》針對違反土壤污染防治相關(guān)規定的行為, 明確了相應的行為罰和財產(chǎn)罰機制, 財產(chǎn)罰規定以固定額度罰款為主, 如第八十七條規定:“違反本法規定, 向農用地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水、污泥, 以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等, 由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責令改正, 處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款;情節嚴重的, 處五十萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下罰款”?！稐l例》也延續了這一財產(chǎn)罰的法律責任制度, 針對監管部門(mén)、農業(yè)生產(chǎn)者、土壤環(huán)境重點(diǎn)監管單位、土壤污染者、環(huán)保拆除法律責任、第三方機構、責任主體、以及不履行污染治理責任等進(jìn)行了規定, 設定了固定額度的罰則。實(shí)際中, 即使是最高罰款的二百萬(wàn)元也難以對造成的污染進(jìn)行修復, 因此, 在土壤污染地方立法中, 探索將損害評估制度納入罰款核算機制, 根據土壤污染情況和當地經(jīng)濟條件, 由第三方機構針對環(huán)境損害情況、修復成本等進(jìn)行評估, 最終確定罰款額度 。另一方面, 土壤污染具有隱蔽性、滯后性和難修復性, 會(huì )導致后期污染土壤風(fēng)險管控或修復費用大大增加, 采用單一固定額度的罰則存在明顯不足。因此, 除固定額度罰款外, 充分考慮環(huán)境損害評估、污染過(guò)程收益及后期管理等因素綜合進(jìn)行罰款額度決策, 形成靈活且符合實(shí)際的財產(chǎn)罰機制, 是對現行法律的一大突破, 也更適合土壤這一特定介質(zhì)。然而, 目前關(guān)于非固定額度的環(huán)保相關(guān)法律責任主要是針對“沒(méi)收違法所得”和“突發(fā)環(huán)境事件造成的支付費用”, 二者需按照成本核算確定處罰費用, 由企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔, 而針對土壤污染造成的非固定額度法律責任設置, 尚較難突破。

4 結語(yǔ)

總體上, 面對土壤污染形勢嚴峻以及相關(guān)工作基礎非常薄弱的突出矛盾, 《土壤法》為土壤污染防治相關(guān)工作提出了建設性和針對性較強的制度方案, 廣東省土壤污染防治地方法在承繼國家上位法有關(guān)要求的基礎上, 在源頭預防、責任體系構建、聯(lián)動(dòng)監管及區域特異性管控措施方面進(jìn)行了完善和創(chuàng )新。雖然《條例》在概念界定、管理體制上還不夠完善, 但作為廣東省土壤污染防治地方性法規, 具有一定的前瞻性、創(chuàng )新性和針對性, 彰顯了地方立法水平的進(jìn)步和提升, 頒布后將會(huì )為推進(jìn)廣東省土壤污染防治工作提供強有力的依據和保障?！稐l例》編制過(guò)程中的研究、探索和經(jīng)驗也可為中國土壤污染防治決策管理和土壤污染防治法律體系構建提供有意義的參考和借鑒。

作者：常春英1，吳儉1，鄧一榮1，肖榮波1, 2*，李芳柏3，魏旭4

單位：1. 廣東省環(huán)境科學(xué)研究院；2. 廣東工業(yè)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院；3. 廣東省生態(tài)環(huán)境技術(shù)研究所；4. 華南農業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院