編者按

　　國家環(huán)?？偩?月25日頒布了《環(huán)境監測管理辦法》(總局令第39號)，將于9月1日實(shí)施?！掇k法》的出臺將進(jìn)一步明確環(huán)境監測定位、理順環(huán)境監測管理體制、厘清環(huán)境監測責任，有利于更好地了解生態(tài)環(huán)境變化情況，發(fā)揮環(huán)境監測在節能減排中的重要作用。

　　本報特約請國家環(huán)?？偩挚萍紭藴仕舅鹃L(cháng)趙英民對《環(huán)境監測管理辦法》進(jìn)行全面解讀，以饗讀者。

　　2007年7月25日，國家環(huán)?？偩诸C布了《環(huán)境監測管理辦法》(總局令第39號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，并將于9月1日實(shí)施。

　　一、深刻認識《辦法》的重要意義

　　《辦法》的發(fā)布，進(jìn)一步完善了環(huán)境保護法規體系，填補了環(huán)境監測立法空白，為環(huán)境監測基礎工作的推進(jìn)和各項創(chuàng )新工作的開(kāi)展提供了更為明確的法規依據。

　　1.《辦法》的發(fā)布是推進(jìn)歷史性轉變的重要舉措。

　　要實(shí)現三個(gè)歷史性轉變，環(huán)境監測必須審時(shí)度勢，主動(dòng)變革。要實(shí)現“并重”，就必須從社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的全局認識環(huán)境監測工作，環(huán)境監測工作必須跳出環(huán)保系統融入整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中去。要實(shí)現“同步”，就必須突出主動(dòng)、事前、預防的特點(diǎn)。要實(shí)現“綜合”，就必須突出環(huán)境保護過(guò)程中技術(shù)因素的作用。

　　2.《辦法》的發(fā)布是推進(jìn)節能減排工作的重要支撐條件。

　　環(huán)境監測體系是污染物總量減排的三大支撐體系之一?？茖W(xué)的減排指標體系必須依靠監測手段來(lái)度量，科學(xué)的減排考核體系必須依靠監測數據來(lái)支撐。國家環(huán)?？偩志珠L(cháng)周生賢指出，建立先進(jìn)的環(huán)境監測預警體系要做到數據準確、代表性強，方法科學(xué)、傳輸及時(shí)；做到全面反映環(huán)境質(zhì)量狀況和變化趨勢，及時(shí)跟蹤污染源污染物排放的變化情況，準確預警和及時(shí)響應各類(lèi)環(huán)境突發(fā)事件，滿(mǎn)足環(huán)境管理需要。

　　環(huán)境監測體系建設的核心任務(wù)是解決長(cháng)期困擾和掣肘環(huán)境監測工作的體制、機制問(wèn)題?！掇k法》的出臺，對環(huán)境監測屬性、定位、管理、規范、處罰等長(cháng)期依靠行政指令規范的方面進(jìn)行全面梳理，為先進(jìn)的環(huán)境監測預警體系建設提供了全方位的制度框架。

　　3.《辦法》的發(fā)布是完善環(huán)境法律體系的重要步驟。

　　環(huán)境監測在法制化建設進(jìn)程中明顯滯后，目前尚未出臺統一的、專(zhuān)門(mén)的環(huán)境監測法律、法規?，F行法律對環(huán)境監測的規定比較分散，一些法律法規中環(huán)境監測工作界定出現交叉，法律、法規的缺失嚴重影響了環(huán)境監測管理的權威性和規范性，成為環(huán)境監測工作發(fā)展的主要障礙之一。

　　4.《辦法》的發(fā)布是革新管理體制、創(chuàng )新運行機制的現實(shí)需要。

　　目前，盡管法律法規明確了環(huán)境保護部門(mén)的統一監督管理職責及各部門(mén)相關(guān)監測工作的職責和分工，但從總體上看，尚未統一環(huán)境監測管理?！掇k法》中對環(huán)保系統環(huán)境監測工作的準確定位，對環(huán)境監測信息發(fā)布的具體規定，有助于下一步理順各方面關(guān)系，深入解決環(huán)境監測管理體制、機制問(wèn)題。

　　5.《辦法》的發(fā)布是制定《環(huán)境監測管理條例》的重要基礎。

　　從2002年起，國家環(huán)?？偩志椭?zhù)手研究環(huán)境監測立法工作，考慮到立法程序和周期，本著(zhù)務(wù)實(shí)的原則，先行對環(huán)保系統所涉及的環(huán)境監測工作做出規定，發(fā)布部門(mén)規章?！掇k法》的出臺，一方面解決了目前環(huán)境監測領(lǐng)域法律缺位問(wèn)題，同時(shí)為制定《環(huán)境監測管理條例》打下較為堅實(shí)的基礎。

　　二、認真領(lǐng)會(huì )《辦法》的內涵

　　學(xué)習領(lǐng)會(huì )《辦法》，要抓住6個(gè)要點(diǎn):

　　1.正確理解環(huán)境監測的法律地位。

　　《辦法》從3個(gè)方面強調了環(huán)境監測的法律屬性。

　　一是重申并拓展了環(huán)境監測的內涵。即環(huán)境質(zhì)量監測、污染源監督性監測、突發(fā)環(huán)境污染事件應急監測、為環(huán)境狀況調查和評價(jià)等環(huán)境管理活動(dòng)提供監測數據的其他環(huán)境監測活動(dòng)。這幾類(lèi)環(huán)境監測活動(dòng)都是政府行為，是代表公眾利益，為更好地行使公權力開(kāi)展的公共事務(wù)。

　　二是規定了環(huán)境監測成果的法律效力。依法取得的環(huán)境監測數據，是環(huán)境統計、排污申報核定、排污費征收、環(huán)境執法、目標責任考核的依據。多年來(lái)，在環(huán)境管理工作中還存在“兩層皮”、“多層皮”的現象，環(huán)境監測、環(huán)境統計、排污申報數據相互矛盾，導致大量監測資源浪費，影響了環(huán)境管理的規范和統一?！掇k法》明確規定了環(huán)境監測數據的使用效力，就是要改變這種數出多門(mén)的現象。

　　三是強調了環(huán)境監測活動(dòng)及環(huán)境監測設施受法律保護?！掇k法》以專(zhuān)門(mén)條款對企業(yè)的違法行為進(jìn)行了規定，并明確了針對不同程度違法行為的處罰方式。對于環(huán)境監測設施破壞，《辦法》也明確了罰責。

　　2.構建統一監督管理的基本格局。

　　由于部門(mén)職責劃分不明及環(huán)境監測事業(yè)本身的發(fā)展等諸多原因，環(huán)境監測的統一監督管理一直是整個(gè)環(huán)保工作的短板?！掇k法》從3個(gè)方面進(jìn)行了規定:

　　一是統一標準?！掇k法》規定:國家環(huán)?？偩重撠熞婪ㄖ贫ńy一的國家環(huán)境監測技術(shù)標準和規范。省級環(huán)保部門(mén)對國家環(huán)境監測技術(shù)標準和規范未作規定的項目，可以制定地方環(huán)境監測技術(shù)規范。目前，由于開(kāi)展監測的相關(guān)部門(mén)制定的行業(yè)規范不統一，導致監測數據缺乏可比性。統一技術(shù)標準和規范，有利于提高各類(lèi)機構監測數據的可比性。下一步，有必要對現行環(huán)境監測技術(shù)標準和規范進(jìn)行清理。一是及時(shí)廢止、修訂涉及環(huán)境監測的不適用規范，整合不統一的規范；二是重點(diǎn)圍繞污染減排目標，制定污染源自動(dòng)監控、環(huán)境信息傳輸等相關(guān)標準和技術(shù)規范；三是做好不同部門(mén)、不同行業(yè)相關(guān)技術(shù)標準、規范的銜接工作。

　　二是統一信息發(fā)布?！掇k法》明確了由縣級以上環(huán)境保護部門(mén)負責統一發(fā)布本行政區域的環(huán)境污染事故、環(huán)境質(zhì)量狀況等環(huán)境監測信息。原有的環(huán)境法律法規中關(guān)于環(huán)境信息發(fā)布的規定過(guò)于籠統，環(huán)境監測數據信息的多頭發(fā)布，損害了政府環(huán)境信息的權威性、嚴肅性和公信力。統一環(huán)境監測信息發(fā)布，必須建立統一的環(huán)境監測數據庫，并逐步形成各級政府、各部門(mén)環(huán)境監測數據的共享機制。

　　三是統一標志。統一標志，就是建立一整套色彩鮮明、含義準確、便于認知的識別系統。

　　3.實(shí)施環(huán)境監測管理與技術(shù)分離。

　　長(cháng)期以來(lái)，環(huán)境監測管理與技術(shù)的關(guān)系始終未能科學(xué)界定，一是重管理、輕技術(shù)。環(huán)境監測站同時(shí)承擔環(huán)境監測管理和技術(shù)工作，導致了政事不分，影響了整體工作效能。而且，由于環(huán)境監測技術(shù)積累時(shí)間短，環(huán)境監測技術(shù)相對滯后，一些環(huán)境熱點(diǎn)問(wèn)題長(cháng)期得不到有效的技術(shù)支撐；二是重建設、輕質(zhì)控，在一些地方，環(huán)境監測數據質(zhì)量還得不到有效保障；三是重結果、輕過(guò)程。在環(huán)境監測工作中，十分重視實(shí)驗室樣品分析和數據的填報匯總，但在樣品采集、保存運輸、樣品前處理、信息傳輸等過(guò)程中缺乏統一規范和有效的手段，影響了環(huán)境監測數據的可靠性。

　　《辦法》明確界定了環(huán)保部門(mén)和其所屬的環(huán)境監測機構職責，概括起來(lái)就是環(huán)境保護主管部門(mén)負責環(huán)境監測管理工作，所屬的環(huán)境監測機構承擔技術(shù)支持工作，實(shí)現了環(huán)境保護主管部門(mén)和環(huán)境監測機構的合理分工。實(shí)現管理與技術(shù)分離，就是要成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境監測管理機構。在國家層面適時(shí)成立實(shí)施統一監督管理的環(huán)境監測管理機構，地方也應成立相應的監管機構或明確相應的職能處(科)室。對于跨區域、流域環(huán)境問(wèn)題突出、長(cháng)期得不到有效解決的，國家環(huán)?？偩謱⒖紤]建立直屬跨界環(huán)境監測機構。

　　4.加強環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )的建設與管理。

　　《辦法》規定了環(huán)境監測網(wǎng)的組成要素，即各環(huán)境監測要素監測點(diǎn)位(斷面)，同時(shí)規定了環(huán)境監測網(wǎng)的組建運行主體。

　　加強環(huán)境監測網(wǎng)建設，必須堅持統一規劃，按事權劃分確定投入及管理主體，合理確定不同類(lèi)型網(wǎng)絡(luò )的管理和運行模式。國家環(huán)?？偩忠ㄔO國家環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )，對網(wǎng)絡(luò )覆蓋范圍進(jìn)行科學(xué)優(yōu)化。國家環(huán)境監測網(wǎng)要從國家大尺度和國際履約的角度出發(fā)，綜合、優(yōu)化布設環(huán)境空氣、地表水、土壤、酸雨等監測點(diǎn)位和斷面，從國家層面宏觀(guān)反映環(huán)境質(zhì)量的現狀和變化趨勢。省、市、縣環(huán)境監測網(wǎng)建設要堅持地方為建設、運行主體的原則。地方環(huán)境監測網(wǎng)在點(diǎn)位選擇優(yōu)化過(guò)程中，應體現地域生態(tài)系統特征，突出重點(diǎn)、有所差別，可以將國家網(wǎng)相關(guān)點(diǎn)位納入地方網(wǎng)，國家與地方從不同角度進(jìn)行使用和評價(jià)。

　　5.加強環(huán)境監測全過(guò)程質(zhì)量管理。

　　《辦法》首次正式提出環(huán)境監測全過(guò)程質(zhì)量管理的理念，重申了環(huán)境監測站要按建設標準規定達到相應的監測能力，對環(huán)境監測人員培訓、考核、上崗做出規定，并重點(diǎn)強調了環(huán)保主管部門(mén)及環(huán)境監測站在質(zhì)量管理方面的責任。

　　各級環(huán)保局和監測站必須切實(shí)履行各自的環(huán)境監測質(zhì)量管理職責，要建立環(huán)境監測數據質(zhì)量管理的相關(guān)制度，加強樣品采集、保存、運輸、前處理、實(shí)驗室分析以及數據匯總、綜合分析等全過(guò)程中處于受控和可追溯。

　　6.明確企業(yè)環(huán)境監測責任和義務(wù)。

　　排污狀況監測既是環(huán)保主管部門(mén)的責任，同時(shí)也是排污企業(yè)的責任。目前，全國企業(yè)自我污染源監測能力發(fā)展緩慢，監測水平普遍較低。企業(yè)排污狀況的監測工作量大、涉及面廣，僅僅依靠環(huán)保部門(mén)所屬的環(huán)境監測機構難以取得令人滿(mǎn)意的工作效果?！掇k法》開(kāi)創(chuàng )性地規定，排污企業(yè)有責任定期向政府環(huán)保部門(mén)提供污染物排放數據，并保證數據的準確性、真實(shí)性和及時(shí)性，排污者必須開(kāi)展排污狀況自我監測。實(shí)施這項規定，就是要求有能力的企業(yè)必須建立自測機構，其監測能力和數據的有效性由省級環(huán)境保護主管部門(mén)所屬的環(huán)境監測站進(jìn)行審核和定期驗證；不具備能力的，必須委托有資質(zhì)的環(huán)境監測機構進(jìn)行監測。環(huán)保部門(mén)所屬環(huán)境監測機構對于企業(yè)排污狀況，由承擔具體監測任務(wù)轉向更多地對企業(yè)自我監測行為的監督管理上。

　　企業(yè)監測機構和其他社會(huì )監測機構都是環(huán)境監測整體的有機組成部分。必須建立嚴格的環(huán)境監測準入、監管和淘汰機制，整合社會(huì )監測力量，擯棄“小”監測，建立“大”監測的概念。

　　三、切實(shí)推動(dòng)《辦法》的貫徹執行

　　各級環(huán)境監測管理機構和環(huán)境監測機構必須抓住環(huán)境監測發(fā)展的難得時(shí)機，認真組織《辦法》的宣傳貫徹，切實(shí)落實(shí)《辦法》相關(guān)規定。

　　1.高度重視，精心組織，抓好《辦法》的學(xué)習。各級環(huán)保部門(mén)要重點(diǎn)強化機關(guān)特別是相關(guān)處(科)室工作人員的學(xué)習，理清環(huán)境管理人員在環(huán)境監測方面的模糊和不正確的認識。

　　2.加強領(lǐng)導，明確分工，逐項研究落實(shí)。由于部門(mén)規章制定篇幅的限制，《辦法》在環(huán)境監測數據管理、信息發(fā)布方式方法、環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )管理、環(huán)境監測機構資質(zhì)管理等方面還不能詳盡，需要抓緊時(shí)間制定配套實(shí)施細則。各級環(huán)保局、監測站要依據《辦法》認真研究自身工作的不足和問(wèn)題，逐項提出貫徹落實(shí)措施。

　　3.心系大局，重點(diǎn)突出，確保節能減排工作的成效。要把《辦法》的貫徹落實(shí)納入環(huán)境保護全局工作考慮，率先抓好減排“三大體系”建設和先進(jìn)的環(huán)境監測預警體系建設。積極爭取地方政府支持，在政策、資金、人才隊伍建設等方面爭取有利條件，切實(shí)加強環(huán)境監測基礎能力和專(zhuān)項能力建設。

　　4.形式多樣，注重實(shí)效，加強對企業(yè)的宣傳。一方面，通過(guò)媒體報道、發(fā)放宣傳資料等形式向企業(yè)宣傳；另一方面，要在項目審批、日常監管及政策資金扶持等工作中，通盤(pán)考慮環(huán)境監測要求。對于不按規定設立污染源在線(xiàn)監測裝置、不認真開(kāi)展排污情況自測、阻撓干擾監督性環(huán)境監測工作的企業(yè)，要依照有關(guān)規定嚴肅處理。