1979年中國開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放政策，隨之迎來(lái)經(jīng)濟高速增長(cháng)期。也是在這一年，《環(huán)境保護法》正式頒布。

全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì )副會(huì )長(cháng)兼首席環(huán)境政策專(zhuān)家駱建華，在接受界面新聞專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，中國的污染防治現狀可歸結為“三長(cháng)三短”。即長(cháng)于生活污染治理，短于工業(yè)污染治理；長(cháng)于電力行業(yè)大氣污染治理，短于鋼鐵水泥等非電行業(yè)大氣污染治理；長(cháng)于城市污染防控，短于農村污染治理。

駱建華認為，中國目前人均收入9000美金，達到了工業(yè)化國家進(jìn)入環(huán)境拐點(diǎn)的平臺期，已經(jīng)到了有條件、有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的窗口期，但與此同時(shí)，也進(jìn)入了真正的攻堅期、深水區。

過(guò)去四十年，中國的工業(yè)化、城市化超越了任何一個(gè)經(jīng)濟體，也超越了工業(yè)化國家的任何一個(gè)歷史時(shí)期，同時(shí)也帶來(lái)了資源的高消耗和環(huán)境的高污染。在2012年之前，中國環(huán)境治理速度趕不上污染的排放速度。

歷史遺留問(wèn)題尚未解決，新的問(wèn)題還在產(chǎn)生。目前的GDP僅衡量了人工資產(chǎn)，自然資產(chǎn)的消長(cháng)沒(méi)有納入。要認識到綠水青山就是自然資產(chǎn)、綠色財富；要建立起衡量指標和手段，對綠水青山進(jìn)行貨幣化。

▓  中國環(huán)境歷經(jīng)了四次沖擊

?我國環(huán)保起步是在什么時(shí)候？分幾個(gè)階段？

駱建華：我國環(huán)保起步是在1970年代初。這個(gè)時(shí)期中國的工業(yè)化處于初期階段，污染問(wèn)題開(kāi)始在局部地區暴露出來(lái)，環(huán)境保護意識剛剛萌芽、傳播和普及。

1950-1960年間，西方國家經(jīng)濟飛速增長(cháng)，日本創(chuàng )下了連續18年經(jīng)濟年均增長(cháng)9.3%的記錄；同時(shí)，日本的環(huán)境也遭受了嚴重創(chuàng )傷。1960年代后期，包括日本在內的西方世界，展開(kāi)了大規模的環(huán)境訴訟活動(dòng)和反對公害的輿論浪潮。1970年，美國發(fā)起“地球日”活動(dòng)保護環(huán)境，喊出了“不許東京悲劇重演”口號。

這場(chǎng)運動(dòng)成為中國啟動(dòng)環(huán)境保護的契機。1972年，聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開(kāi)人類(lèi)環(huán)境會(huì )議，開(kāi)啟了全球環(huán)境保護運動(dòng)的序幕。中國派團參加聯(lián)合國人類(lèi)環(huán)境會(huì )議。這也是中國恢復聯(lián)合國席位后，參加的第一個(gè)大型國際會(huì )議。

1973年8月，中國召開(kāi)第一次環(huán)境保護會(huì )議。這次會(huì )議解決了幾個(gè)主要問(wèn)題：一是對中國環(huán)境污染有了初步認識，中國也有污染，在某些方面還相當突出；二是通過(guò)了中國環(huán)境保護方針，即“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護環(huán)境、造福人民”；三是通過(guò)了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規定》，對十個(gè)方面的環(huán)境保護工作提出了要求，并做出了部署。

這次會(huì )議后成立了國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組，下設辦公室。辦公室負責督促各地成立相應的環(huán)保機構，對環(huán)境污染狀況進(jìn)行調查評價(jià)，開(kāi)展以消煙除塵為中心的環(huán)境治理。同時(shí)，對污染嚴重的地區開(kāi)展重點(diǎn)治理。比如官廳水庫、桂林的漓江、富春江，河北的白洋淀等，還有北京、天津、沈陽(yáng)、蘭州等大氣污染治理。官廳水庫和漓江的治理效果最為突出，積累了一些流域治理的經(jīng)驗。

1979-1993年是我國環(huán)境保護發(fā)展的第二階段。

1979年，中國正式施行改革開(kāi)放政策，經(jīng)濟發(fā)展開(kāi)始快速增長(cháng)，《環(huán)境保護法》正式頒布。后續制定并頒布了污染防治方面的各單項法律和標準，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》；以及《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生動(dòng)物保護法》等資源保護方面的法律，初步構成了一個(gè)環(huán)境保護的法律框架。

1982年國家設立“城鄉建設環(huán)境保護部”，內設環(huán)保局，結束了“國環(huán)辦”十年的臨時(shí)狀態(tài)。

1983年，全國召開(kāi)第二次全國環(huán)境保護會(huì )議，當時(shí)的國務(wù)院總理李鵬宣布，環(huán)境保護作為中國的一項基本國策?！跋任廴竞笾卫怼钡睦下纷颖晦饤?，提出了“經(jīng)濟建設、城鄉建設、環(huán)境建設同步規劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現經(jīng)濟效益、社會(huì )效益、環(huán)境效益相統一”的戰略方針，來(lái)落實(shí)這項國策。

1988年，環(huán)保局從城鄉建設環(huán)境保護部分離出來(lái)，建立了直屬?lài)鴦?wù)院的“國家環(huán)保局”。以后的環(huán)?？偩趾铜h(huán)保部都是在這個(gè)基礎上發(fā)展起來(lái)的。

此后幾十年里，環(huán)保部門(mén)“逢八必升”。1998年6月，成立了正部級單位國家環(huán)?？偩?；2008年7月，國家環(huán)?？偩稚墳閲噎h(huán)境保護部，成為國務(wù)院組成部門(mén)；2018年3月，國務(wù)院新組建生態(tài)環(huán)境部。

1989年，第三次全國環(huán)境保護會(huì )議上提出了環(huán)境保護三大政策和八項管理制度。強化環(huán)境管理政策是其中最具特色的一條。1980年代，中國的環(huán)境形勢嚴峻，最現實(shí)有效的辦法，就是采取行政、法律和經(jīng)濟手段，強化環(huán)境管理。環(huán)境影響評價(jià)制度、排污收費制度、環(huán)境目標責任制度等“三同時(shí)”制度也是在這次會(huì )議上建立。

1993-2011年是我國環(huán)境保護的第三階段。中國進(jìn)入了污染規模治理和綜合治理時(shí)期。

1993年，我國由計劃經(jīng)濟轉向市場(chǎng)經(jīng)濟，各地掀起了新一輪的經(jīng)濟建設熱潮，加上1980年代全國鄉鎮企業(yè)的無(wú)序發(fā)展，環(huán)境污染加劇。全國人大在這一年設立了環(huán)境保護委員會(huì )，來(lái)年改為環(huán)境與資源保護委員會(huì )。

1998年，全國政協(xié)也相應的設立了人口資源環(huán)境委員會(huì )，地方上也都建立起了這種機構。在國家和地方政府層面，對環(huán)境保護的重視程度得到了提升。

2001-2010年，中國GDP平均增長(cháng)率10.5%，其中有六年的增長(cháng)率在10%以上。各地上馬了鋼鐵、水泥、化工、煤電等高耗能、高排放項目，致使能源資源全面緊張，污染物排放居高不下，“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染指標不降反升，沒(méi)有完成原定減少10%的目標，受到了社會(huì )各界的廣泛質(zhì)疑。

2006年，開(kāi)始實(shí)施節能減排計劃，但是重化工業(yè)擴張的勢頭仍然不減，污染物上升趨勢難以遏制，二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)含氧量等主要污染物排放達到了歷史最高。政府進(jìn)一步加大減排力度，并輔之以市場(chǎng)化手段，使得主要污染物開(kāi)始逐步下降。但環(huán)境質(zhì)量并沒(méi)有隨之好轉。

2012年至今是我國環(huán)境保護的第四階段。污染治理力度之大、監管執法尺度之嚴前所未有。

2012年十八大召開(kāi)以后，國務(wù)院發(fā)布實(shí)施大氣、水、土壤污染防治三大行動(dòng)計劃，并加大化解鋼鐵、煤炭等過(guò)剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能工作力度，單位產(chǎn)品主要污染物排放強度、單位GDP能耗不斷降低，資源能源效率不斷提升。

從2015年開(kāi)始實(shí)施新《環(huán)境保護法》，被稱(chēng)為“史上最嚴”的環(huán)保法，打擊環(huán)境違法行為的力度也是前所未有的。2016年，立案查處13.78萬(wàn)件環(huán)境違法案件，下達處罰決定12.47萬(wàn)份，罰款66.33億元，同比分別增長(cháng)34%、28%和56%。

2016年，京津冀、長(cháng)三角、珠三角三個(gè)區域細顆粒物（PM2.5）平均濃度與三年前相比，均下降了30%以上。全國酸雨面積占國土面積比例，由歷史最高的30%左右下降到7.2%。江河干流水質(zhì)穩步改善，地表水國控斷面Ⅰ-Ⅲ類(lèi)水體比例增加到67.8%，劣Ⅴ類(lèi)水體比例下降到8.6%。

在解決國內環(huán)境問(wèn)題的同時(shí)，我國也積極參與全球環(huán)境治理，已批準加入30多項與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的多邊公約或議定書(shū)。

2016年，在第二屆聯(lián)合國環(huán)境大會(huì )上，聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布了《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰略與行動(dòng)》報告，全面介紹中國生態(tài)文明建設的行動(dòng)與成效，認為“中國是全球可持續發(fā)展理念和行動(dòng)的堅定支持者和積極實(shí)踐者”。同年10月，我國率先發(fā)布《中國落實(shí)2030年可持續發(fā)展議程國別方案》，向聯(lián)合國交存《巴黎協(xié)定》批準文書(shū)，推進(jìn)綠色“一帶一路”建設。

我國能源消費結構也在發(fā)生變化，成為世界再生能源利用的第一大國。環(huán)境基礎設施建設加速推進(jìn)，成為全世界污水處理、垃圾處理能力最大的國家。

?40多年來(lái)，我國環(huán)境經(jīng)歷了哪些沖擊？

駱建華：從《環(huán)境保護法》頒布開(kāi)始算近40年時(shí)間里，我國的環(huán)境經(jīng)歷了四次大的沖擊。這四次沖擊跟經(jīng)濟發(fā)展是緊密相關(guān)的。

第一次是在1980年代，鄉鎮企業(yè)異軍突起，村村點(diǎn)火，戶(hù)戶(hù)冒煙。因為企業(yè)規模小，所以影響暫時(shí)是局部的。許多江河湖泊污水橫流，藍藻大暴發(fā)，沿江沿湖居民飲水發(fā)生困難。1993年，淮河流域發(fā)生重大污染事故，100萬(wàn)人飲用水發(fā)生危機?；春铀廴局卫沓蔀榄h(huán)保部門(mén)的治污重點(diǎn)。

第二次是1992年，小平南巡以后，重化工業(yè)有一次大的擴張。工業(yè)污染防治作為重點(diǎn)，通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能，1996-2010年，關(guān)閉污染嚴重的工礦企業(yè)大約17.7萬(wàn)多家；通過(guò)調整產(chǎn)業(yè)結構，推行清潔生產(chǎn)以及強化環(huán)境管理，工業(yè)污染控制取得了進(jìn)展。

不過(guò)，鄉鎮工業(yè)企業(yè)污染排放量仍然在上升，環(huán)境污染形勢由“點(diǎn)源”變成“面源”污染，工業(yè)污染、城市污染、村鎮生活污染和農田化肥、農藥污染融為一體，加劇了污染防治的難度。

第三次是2002年，經(jīng)歷1998年亞洲金融危機后，經(jīng)濟開(kāi)始復蘇，隨著(zhù)房地產(chǎn)業(yè)的興起，又是一次重工業(yè)的擴張。

第四次是2008年全球金融危機爆發(fā)，中國為了拉動(dòng)經(jīng)濟，搞了四萬(wàn)億投資，資金投向更多的是鋼鐵、水泥等傳統產(chǎn)業(yè)，這對環(huán)境又是一次大的沖擊，導致2012年以后霧霾越來(lái)越重。

▓  從流域治理到脫硫脫硝，汞污染或為下一個(gè)關(guān)注方向

?各階段的環(huán)境污染有何特點(diǎn)？都采取了什么措施？

駱建華：這四次大的沖擊中，環(huán)保部門(mén)采取的措施是不一樣的。

第一階段，環(huán)保投入非常少，根本管不過(guò)來(lái)。中國的改革開(kāi)放是從農村開(kāi)始的，剛開(kāi)始包田到戶(hù)，后來(lái)光靠種田也解決不了問(wèn)題，很多鄉鎮就開(kāi)始辦小工業(yè)。小工業(yè)技術(shù)落后、污染嚴重，有些地方的造紙技術(shù)還是蔡倫時(shí)期的技術(shù)，污染非常嚴重。這個(gè)階段的特點(diǎn)是，企業(yè)數量多，屋前賣(mài)東西，屋后小作坊。

第二階段，1990年代初，主要的環(huán)境問(wèn)題是水污染。在淮河流域，造紙廠(chǎng)、釀酒廠(chǎng)的污水不經(jīng)處理就直接排入河流。平時(shí)有些支流用閘攔著(zhù)，但1994年遇到一次發(fā)洪水，為了泄洪，支流的閘門(mén)就打開(kāi)了，放出來(lái)的都是污水。整個(gè)污水從淮河流域走了一圈，洪澤湖的魚(yú)蝦全死了，飲水成了問(wèn)題。這一年，淮河流域的幾個(gè)省給中央寫(xiě)信反映，說(shuō)沒(méi)有飲用水喝。那時(shí)我在環(huán)資委工作，第一件事情就是治淮。

污染事故促使國務(wù)院下決心來(lái)治理淮河污染，提出“一定要在本世紀內讓淮河水變清”目標，并提出了相應的保證措施：第一，由國家環(huán)?？偩趾退繝款^組成淮河水質(zhì)保護機構，協(xié)調部署對淮河污染的綜合整治；第二，建立和健全淮河水質(zhì)污染監測網(wǎng)，對各個(gè)斷面的排污實(shí)行目標控制和總量控制；第三，在三年內關(guān)、停、并、轉一批淮河沿岸污染嚴重、治理難度大的企業(yè)；第四，2000年前，流域內所有市、縣都必須因地制宜修建污水集中處理設施；第五，制訂淮河流域污染防治的有關(guān)法律和法規，盡快把淮河流域的污染防治納入法制軌道。

淮河是“三江三湖”水污染防治的重點(diǎn)。在淮河治理方面，中央財政拿了錢(qián)給地方建污水處理廠(chǎng)。在這以前，不光淮河流域，全國也幾乎沒(méi)有污水處理廠(chǎng)，在徐州、上海，只有兩家污水處理廠(chǎng)處理生活污水。

1995年8月，國務(wù)院簽發(fā)了我國第一部流域性法規——《淮河流域水污染防治暫行條例》。1997年，淮河流域零點(diǎn)行動(dòng)啟動(dòng)，關(guān)閉了五千噸以下的小造紙廠(chǎng)。當時(shí)起到了一點(diǎn)效果。1998年，國家環(huán)?？偩中迹涸诨春恿饔?562家污染企業(yè)中，已有1139家完成治理任務(wù)，215家停產(chǎn)治理，190家停產(chǎn)、破產(chǎn)、轉產(chǎn)，18家因治理無(wú)望被責令關(guān)閉。但那些被要求上環(huán)保設施的企業(yè)，今天上了環(huán)保設施，為了省成本，明天你不來(lái)檢查他又關(guān)了。小造紙廠(chǎng)的規模很小，搞環(huán)保治理不經(jīng)濟，只好關(guān)停。零點(diǎn)行動(dòng)結束以后，被關(guān)停的企業(yè)又跑到上游去開(kāi)了。

淮河治理積累了一定經(jīng)驗。就是抓主要污染物，也就是化學(xué)含氧量的總量控制；抓企業(yè)達標排放；興建污水處理廠(chǎng)。但基于當時(shí)的發(fā)展水平，成果鞏固不了。只是遏制了污染惡化趨勢。

實(shí)際上長(cháng)江的污染物更多，那為什么淮河的污染嚴重呢？因為淮河徑流量很少，稀釋能力差，所以很容易被污染。至于滇池，由于未經(jīng)處理的工業(yè)和生活污水往里排，污染嚴重。當時(shí)認定它是個(gè)死亡之湖了。因為它位于高原，且幾乎沒(méi)有來(lái)水，也沒(méi)有出處，交換能力很弱。

當時(shí)北方的污染問(wèn)題也很?chē)乐亍?990年代的山西開(kāi)始賣(mài)煤，后來(lái)煤不值錢(qián)了，就賣(mài)焦炭，用土法煉焦。山西可以說(shuō)是國家的污染之都，集中了水、氣、渣的污染，汾河里全是污水。

為了治水，我們也去國外參觀(guān)學(xué)習，淮河治污被拿來(lái)和英國泰晤士河治理相比。英國從1850年修城市下水道，做治污準備，1950年建污水處理廠(chǎng)，到2000年泰晤士河大馬哈魚(yú)回歸，歷時(shí)150年。

西方工業(yè)化的道路，我們又走了一遍。只不過(guò)我們是邊污染邊治理，但我們治理的速度趕不上污染增長(cháng)的速度。

你沒(méi)有投入，空談環(huán)保是不行的。經(jīng)濟學(xué)家做了一個(gè)模型，發(fā)現環(huán)保投入占GDP的1%-1.5%才能控制污染，2%-3%才能改善環(huán)境。1990年代，我們基本是靠喊口號過(guò)日子，那時(shí)候對環(huán)保的投資不足1%。

過(guò)去，污水垃圾處理廠(chǎng)都是靠政府投資建設經(jīng)營(yíng)，不僅進(jìn)展慢，而且效益低，許多治理設施建而不運，建而不養，成了環(huán)保的擺設，沒(méi)有發(fā)揮應有的環(huán)境效益。2002年，我們從國外引進(jìn)了BOT模式。法國的BOT設施是由政府建設，運營(yíng)交給企業(yè)。引進(jìn)中國后，BOT經(jīng)過(guò)“中國化”，建設、運營(yíng)都交給企業(yè)，運營(yíng)期滿(mǎn)了再交還給政府。這個(gè)模式起了很大的作用，引入了市場(chǎng)化機制，實(shí)現了全社會(huì )辦環(huán)保。這個(gè)時(shí)期，污水處理廠(chǎng)開(kāi)始大規模建立。據2011年5月《全國城鎮污水處理信息系統》顯示，全國共建成投運的污水處理廠(chǎng)3022座，比十年前增長(cháng)了6倍，變化不可謂不大。其中采取BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營(yíng)模式的占42%。

在第三階段，隨著(zhù)經(jīng)濟擴張，水的問(wèn)題還沒(méi)有解決好，氣的問(wèn)題又出現了——主要原因是煤的燃燒。有人建議，唯一的解決辦法就是脫硫。但是這個(gè)建議遭到了反對。脫硫成本有多高？一個(gè)電廠(chǎng)的脫硫成本占投資成本的四分之一到五分之一。電廠(chǎng)上不起脫硫設備。我們去電廠(chǎng)檢查，看的不是有沒(méi)有脫硫設備，而是看有沒(méi)有給脫硫設備預留位置。

2004年，發(fā)改委出臺了每度電1.5分錢(qián)的脫硫電價(jià)政策。這個(gè)政策是近二三十年來(lái)最好的一個(gè)環(huán)保政策?？窟@個(gè)政策的驅動(dòng)，中國的電廠(chǎng)幾乎在一夜之間上了脫硫設備。因為只有上了脫硫設備，國家才給電廠(chǎng)補貼。2004年，全國脫硫機組裝機容量占火電裝機容量的比重是8.8%，2011年提高到了87.6%。

搞污染防治設施，最終目標是要達標排放。這個(gè)標準是根據當時(shí)的技術(shù)能力以及經(jīng)濟條件定的?，F在要求更嚴了，叫超低排放。電廠(chǎng)的二氧化硫污染物排放濃度限值，從剛開(kāi)始的400毫克/立方米降到后來(lái)的200毫克/立方米，再到后來(lái)的100毫克，現在要求的“超低排放”濃度限值是50毫克/立方米。為什么不一步到位？因為一步到位的話(huà)電廠(chǎng)受不了。

酸雨有硫酸型酸雨和硝酸型酸雨。我們發(fā)現，治酸雨不僅要脫硫，還要脫硝。2011年，國家出臺了每度電8厘錢(qián)的脫硝電價(jià)政策，垃圾焚燒上網(wǎng)電價(jià)激勵等政策，電廠(chǎng)終于上了脫硝設備。

在第四階段，即2012年以后，中國在稅收制度綠化方面也做了不少工作，推出了一系列有利于環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策。比如，對節能環(huán)保企業(yè)實(shí)行所得稅“三免三減半”政策，對污水、再生水、垃圾處理行業(yè)免征或即征即退增值稅；對脫硫產(chǎn)品增值稅減半征收；對購置環(huán)保設備的投資抵免企業(yè)所得稅等。

?對環(huán)保的投入有什么變化？

駱建華：過(guò)去幾十年，環(huán)保投資也在穩步增長(cháng)。1980年代初期，中國環(huán)保治理投資每年為25億-30億元，約占同期GDP的0.51%；到1980年代末期，投資總額超過(guò)100億元，占同期GDP的0.60%左右；“九五”期末的1995年，投資總額達到1010億元，占同期GDP的1.02%，首次突破1%大關(guān)，標志著(zhù)規模的環(huán)境治理開(kāi)始啟動(dòng)；“十五”期末的2005年，投資總額達到2388億元，占同期國民生產(chǎn)總值的1.3%；“十一五”期末的2010年，投資總額又上升到6654億元，占當年GDP的1.66%。

?發(fā)達國家的燃煤電廠(chǎng)采用了脫汞技術(shù)？

駱建華：這跟能源結構有關(guān)，中國屬于“氣少油少煤多”，只能用煤，國外除了波蘭，很少有燃煤電廠(chǎng)。

除了上面提到的硫、氮、汞以外，大氣問(wèn)題中還有VOC，也就是揮發(fā)性有機物。PM2.5的前體物主要是二氧化硫、氮氧化物、細塵，而臭氧的前體物是氮氧化物和VOC。VOC很難控制，原因是排放源非常分散，比如加油站、油漆、印刷環(huán)節。對VOC的治理才剛剛開(kāi)始，還沒(méi)得到好的治理。

1998年左右，我們申報2008年北京奧運會(huì )，有個(gè)籌備組，專(zhuān)門(mén)負責環(huán)保?；I備組說(shuō)，國外有運動(dòng)員要抵制參加北京奧運會(huì )，為什么呢？空氣太差。哪里差？臭氧濃度太高，對生命有損害。當時(shí)我們聽(tīng)了以后，還挺稀奇古怪的。臭氧沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)。那時(shí)候就開(kāi)始抓加油站。

▓  從鄉鎮企業(yè)治理，到環(huán)境質(zhì)量和污染物總量雙控制

?這40多年來(lái)，中國的環(huán)保治理思路發(fā)生了怎樣的轉變？

駱建華：1980-1990年代是我國環(huán)境保護建章立制的階段。1980年代，沒(méi)有環(huán)保措施，也還沒(méi)有形成規?；卫?，主要是針對鄉鎮企業(yè)進(jìn)行治理，一個(gè)點(diǎn)一個(gè)點(diǎn)地去治。

1990年代，中國開(kāi)始了規?；卫?。國家環(huán)保部門(mén)啟動(dòng)了“三河（淮河、海河、遼河）三湖（滇池、太湖、巢湖）一市（北京）一海（渤海）”治理，通過(guò)制定區域和流域污染防治規劃，實(shí)施重點(diǎn)污染物總量控制，拉開(kāi)了規模污染治理的序幕。

2005-2015年，污染物排放總量控制成了環(huán)保抓的重點(diǎn)。

?環(huán)境污染是否得到了有效的控制？

駱建華：環(huán)境污染確實(shí)得到了有效的控制，但有一個(gè)很大的問(wèn)題，它變成了一場(chǎng)數字游戲。污染物總量“越減越少”，但污染越來(lái)越嚴重。

“十一五”（2006-2010年）開(kāi)始，國家將環(huán)境保護指標作為約束性指標，首次列入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃中?！笆晃濉绷辛藘身?，即二氧化硫（SO2）、化學(xué)需氧量（COD），要求五年之內減排10%?！笆濉痹谠袃身椈A上，增至四項，即二氧化硫、化學(xué)含氧量和氮氧化物（NOx）、氨氮（NH3-N），分別要求各減排8%-10%。

按官方公布的數據，這四項指標均完成了既定的減排目標，比如SO2，2005年基準年，全國排放量為2549萬(wàn)噸。經(jīng)過(guò)近十年減排，到2014年已降至1974萬(wàn)噸，九年來(lái)下降了22%，已超額完成了任務(wù)。但另一方面，大氣環(huán)境質(zhì)量并未得到明顯改善。這就提出一個(gè)問(wèn)題，污染減排是真正做到了如官方公布的減排幅度，還是一場(chǎng)數字游戲？

2015年以后提出了“質(zhì)量管理”，污染物減排從單一的總量控制，轉向環(huán)境質(zhì)量和污染物總量雙控制。

▓ “霧霾不是不可以治，關(guān)鍵是看投入多大成本”

?過(guò)去五年，我們在空氣治理上下了很大工夫。

駱建華：從2012年到現在，環(huán)保工作基本是圍繞三個(gè)“十條”來(lái)開(kāi)展，也就是“大氣十條”、“水十條”、“土壤十條”。2013年9月，國務(wù)院正式出臺“大氣十條”，當時(shí)該計劃被認為是我國有史以來(lái)最為嚴格的大氣治理行動(dòng)計劃。該計劃明確了奮斗目標：經(jīng)過(guò)五年努力，全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長(cháng)三角、珠三角等區域空氣質(zhì)量明顯好轉。力爭再用五年或更長(cháng)時(shí)間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質(zhì)量明顯改善。

經(jīng)過(guò)五年集中精力的大氣治理，可以說(shuō)初見(jiàn)成效。與2013年相比，2017年全國范圍內PM10下降22.7%，京津冀、長(cháng)三角、珠三角大城市群PM2.5濃度顯著(zhù)下降，其中，北京市PM2.5降至58微克/立方米，珠三角連續三年P(guān)M2.5穩定小于35微克/立方米，74個(gè)重點(diǎn)城市大氣污染天數顯著(zhù)減少，大氣十條目標基本完成?；叵?012年，很多城市還沒(méi)有開(kāi)展PM2.5監測，剛開(kāi)始只有70多個(gè)城市有監測，后來(lái)才普及到300多個(gè)。那時(shí)候根據PM10做了一些推算，計算出全國的PM2.5平均濃度大概是60微克/立方米。到了2017年底，全國的PM2.5達到了43微克/立方米，這應該說(shuō)是個(gè)很大的進(jìn)步。

?去年大家很驚訝，北京空氣怎么突然變好了呢？

駱建華：去年這個(gè)時(shí)候，霧霾是非常嚴重的。怎么辦呢？環(huán)保部（現生態(tài)環(huán)境部）抓了兩個(gè)“散”，也就是散亂污企業(yè)和散煤燃燒；“兩提”，提高重污染天氣應急預案等級，提早預警時(shí)間；還有“兩限”，也就是限產(chǎn)、限行。

做這個(gè)事就是把企業(yè)看住。環(huán)保部劃了一個(gè)區域，這個(gè)區域里面有28座城市（即“2+26”城市，又被稱(chēng)為京津冀及周邊污染傳輸通道）。需要有人盯著(zhù)企業(yè)，環(huán)保部人不夠，那就從全國抽，共抽調了5600名環(huán)境執法人員。

但是這種做法不能常態(tài)化。春節過(guò)完，企業(yè)加班加點(diǎn)，空氣又差了。霧霾是從2012年引起關(guān)注的。霧霾不是不可以治，關(guān)鍵是看投入多大成本，要考慮跟經(jīng)濟發(fā)展的平衡。

?空氣質(zhì)量還有多長(cháng)的路需要走呢？

駱建華：2017年完成的目標，僅僅是萬(wàn)里長(cháng)城的第一步。聯(lián)合國世界衛生組織的指導原則建議，PM2.5和PM10的年平均值分別為20微克每立方米和10微克每立方米，我們離這個(gè)目標還很遠。

前不久剛剛開(kāi)了全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )，習主席提出兩個(gè)目標：要通過(guò)加快構建生態(tài)文明體系，確保到2035年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實(shí)現根本好轉，美麗中國目標基本實(shí)現；到本世紀中葉，物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì )文明、生態(tài)文明全面提升，綠色發(fā)展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現代化全面實(shí)現，建成美麗中國。

我認為應該分三個(gè)步驟來(lái)開(kāi)展大氣治理工作：第一步，全國的空氣質(zhì)量要分步達標，分區域、分階段達標。珠三角已經(jīng)率先達標，長(cháng)三角已經(jīng)接近，京津冀還離得遠一點(diǎn)。我們應該設立目標，再用3年時(shí)間實(shí)現全國PM2.5達標。第二步，在2035年基本實(shí)現美麗中國的前提下，我們的環(huán)境治理要跟歐美國家對標。第三步，到2050年，我們完全實(shí)現了美麗中國，這時(shí)候，我們的環(huán)境治理要和世界上環(huán)境最好的國家、城市趨同，比如澳大利亞、新西蘭、加拿大。

?過(guò)去五年的大氣治理工作中，出現很多創(chuàng )新機制，你認為哪些經(jīng)驗可以推廣？

駱建華：主要是兩方面：督政、督企。督政方面，首先是定期公布空氣質(zhì)量“紅榜”、“黑榜”，增加地方政府的壓力。第二，開(kāi)展中央環(huán)保督察組，全方位全覆蓋，通過(guò)接受公眾舉報解決了一些環(huán)境死角、老大難問(wèn)題。第三，針對問(wèn)題比較多的、整改不力的地方政府，把環(huán)保部門(mén)、市長(cháng)、分管領(lǐng)導人叫到生態(tài)環(huán)境部，進(jìn)行通報批評。通過(guò)行政措施、問(wèn)責制度，刺激地方政府真抓實(shí)干。

在督企方面，2016年4月，環(huán)保部門(mén)調集了全國5600余名環(huán)境執法人員，在京津冀及周邊地區，對所有的排污企業(yè)進(jìn)行檢查。用這種人海戰術(shù)看住排污企業(yè)，這在過(guò)去是沒(méi)有的。這些措施是我認為比較創(chuàng )新的。

▓ 環(huán)保治理不能一蹴而就

?國家層面是從什么時(shí)候開(kāi)始關(guān)注到固廢問(wèn)題？

駱建華：2003年“非典”來(lái)了。我們發(fā)現醫療廢物的處理很簡(jiǎn)單，直接埋了，或者燃燒。另一個(gè)事情是，我們去重慶檢查，發(fā)現有化工廠(chǎng)的廢渣含六價(jià)鉻離子，這個(gè)廢渣一旦排放到三峽，后果不堪設想。所以國家出臺了危險廢物和醫療垃圾的處理意見(jiàn)。國家還拿出300億元，其中150億元搞醫療廢物治理，另一個(gè)150億元搞鉻渣處理。

固廢包含危險廢物和醫療垃圾，此外還有普通垃圾，普通垃圾怎么處理呢？引入市場(chǎng)機制，建立垃圾焚燒廠(chǎng)。至于工業(yè)廢物，我們提倡循環(huán)經(jīng)濟。

秸稈也是一個(gè)問(wèn)題。秸稈過(guò)去拿來(lái)造紙，現在不讓造紙了，就燒掉。也有一些地方拿來(lái)搞沼氣。

土壤問(wèn)題也是現階段的關(guān)注重點(diǎn)。這個(gè)問(wèn)題更為復雜，它是所有污染的匯聚之地，包括氣、水和固廢。土壤污染治理的最大問(wèn)題是底數不清。我們正在搞第二次全國土壤污染源普查，目的之一就是要摸清底數。第二個(gè)問(wèn)題是，土壤污染治理的成本太高。第三個(gè)問(wèn)題是商業(yè)模式不清晰。水和氣我們都找到了污染的責任方，但是土壤污染誰(shuí)付費、誰(shuí)買(mǎi)單？

?現在該如何解決土壤污染問(wèn)題？

駱建華：第一步是摸清底數。目前第二次全國污染源普查工作辦公室已全面開(kāi)展工作，并將于2019年發(fā)布第二次全國污染源普查結果。

第二步，對土壤進(jìn)行界定，如果污染很重，治理成本有很高，比如農田，我可以讓它閑置，在上面搞綠化。

?通常都是問(wèn)題顯露時(shí)，我們才去關(guān)注某個(gè)污染。

駱建華：環(huán)保是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不可能一蹴而就，要考慮發(fā)展和環(huán)保的平衡問(wèn)題。我們現在的人均GDP已經(jīng)突破9000美元，已經(jīng)到了解決環(huán)境問(wèn)題、控制環(huán)境質(zhì)量的階段。

?污染防治攻堅戰應達到什么目標？

駱建華：應該繼續堅持目標導向、重點(diǎn)突破的原則，在頂層設計層面以環(huán)境質(zhì)量達標為基本目標，圍繞水環(huán)境質(zhì)量達標、空氣質(zhì)量達標、土壤污染風(fēng)險防控的落實(shí)，進(jìn)行任務(wù)分解和考核。

近期規劃目標是，2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，生產(chǎn)和生活方式綠色、低碳水平上升，主要污染物排放總量大幅減少，環(huán)境風(fēng)險得到控制，PM2.5基本達標。

中遠期規劃目標：對標歐美發(fā)達國家環(huán)境質(zhì)量，2035年出現環(huán)境質(zhì)量拐點(diǎn)，消滅霧霾、藍藻、劣五類(lèi)水等，PM2.5基本達到歐美國家2000年左右水平，降低到20-35微克/立方米左右，高端環(huán)保技術(shù)裝備國產(chǎn)化，國際市場(chǎng)占有率大幅提高；遠期規劃目標是與歐美發(fā)達國家環(huán)境質(zhì)量趨同，2050年出現生態(tài)環(huán)境拐點(diǎn)，實(shí)現生態(tài)文明全面提升、人民生活幸福安康，PM2.5達到歐美現階段水平，減低到10微克/立方米左右，環(huán)保技術(shù)和裝備達到國際頂尖水平。

?如何形成環(huán)境執法的長(cháng)效機制呢？

駱建華：要強化執法力量。第一要增加環(huán)境執法隊伍的數量；第二要提高環(huán)境執法的素質(zhì)；第三要給環(huán)境執法人員一個(gè)身份。

我有三個(gè)建議。第一是要有環(huán)境警察，這不在于名頭，而在于其身份的標識；第二是要提高環(huán)境違法的成本，“按日計罰”還不夠，要重罰，讓違法者感覺(jué)到痛；第三，每個(gè)企業(yè)可以有一個(gè)環(huán)境監察點(diǎn)，由政府出資聘請環(huán)境監察員。

環(huán)境監察員可以是懂環(huán)保、退休或者即將退休、與企業(yè)沒(méi)有利益關(guān)系的人，他們的作用是隨時(shí)舉報企業(yè)環(huán)境違法問(wèn)題。

▓ 中國已處于有能力解決環(huán)境問(wèn)題的窗口期

?在很長(cháng)一段時(shí)間內，我們的環(huán)境治理速度趕不上污染速度，現在是否已經(jīng)到了有能力解決環(huán)境問(wèn)題的窗口期？

駱建華：習近平主席在全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )上提出了三個(gè)“期”。他指出，總體上看，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續好轉，出現了穩中向好趨勢，但成效并不穩固。生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，以滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的窗口期。

這三個(gè)“期”怎么解讀呢？

首先是“關(guān)鍵期”。過(guò)去四十年，我國的能源結構、產(chǎn)業(yè)結構都是高消耗、高污染的，所以現在還處于歷史遺留問(wèn)題還沒(méi)解決、新的問(wèn)題還在產(chǎn)生的階段。

第二是“窗口期”。人均收入到一定水平以后，環(huán)境要進(jìn)入一個(gè)平臺期，也就是說(shuō)，再發(fā)展環(huán)境就轉好，進(jìn)入拐點(diǎn)。我國現在人均收入9000美金，已經(jīng)到了工業(yè)化國家進(jìn)入環(huán)境拐點(diǎn)的平臺期。

從歐美的經(jīng)驗看，經(jīng)濟一旦進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟增速從高速向中速轉變時(shí)，往往是環(huán)境問(wèn)題暴露最充分的時(shí)候，也是治理的峰值點(diǎn)到來(lái)的時(shí)候。

比如日本在上世紀50年代到1973年屬于高增長(cháng)期，之后增長(cháng)速度下來(lái)，環(huán)境治理投資的峰值點(diǎn)出現在1973、1974年。我們現在人均GDP的水平是相當于日本上世紀70年代初期的水平，我國的經(jīng)濟增速也正從高速向中速轉變，因此，我們已經(jīng)到達一個(gè)有能力解決環(huán)境問(wèn)題的窗口期。

第三是“攻堅期”。過(guò)去，人均收入低的時(shí)候，大家把環(huán)境作為一個(gè)奢侈品，從中等收入進(jìn)入高等收入時(shí)，環(huán)境就成了必需品，整個(gè)社會(huì )對環(huán)境的需求、期望值越來(lái)越高。我們過(guò)去這幾十年把容易解決的問(wèn)題都解決了，能夠采取的措施都用上了，包括法治的、市場(chǎng)的、工程的措施，該做的都做了。往后就是硬骨頭了，是非常有挑戰性的。下一步，就需要創(chuàng )新了。

下一步，四個(gè)方面的認識問(wèn)題需要解決。第一，需要認識到綠水青山這個(gè)自然資產(chǎn)。我們的GDP衡量的是人工資產(chǎn)，但自然資產(chǎn)的消長(cháng)沒(méi)有納入GDP，也沒(méi)有一個(gè)衡量的指標，這個(gè)觀(guān)點(diǎn)要轉變。

自然資產(chǎn)表現的是綠色財富，現在沒(méi)有衡量的指標和手段，很難貨幣化。比如水干凈了怎么貨幣化？要更多地在自然資產(chǎn)和綠色財富的增長(cháng)上做文章。習近平說(shuō)“青山綠水就是金山銀山”，這實(shí)際上說(shuō)的是綠色資產(chǎn)、綠色財富的問(wèn)題。

第二，人們現在對環(huán)境的需求越來(lái)越高，也更愿意為環(huán)境付費。怎么付費呢？這給環(huán)境市場(chǎng)化手段創(chuàng )造了條件。

第三，用強執法破解囚徒困境。有環(huán)保措施和沒(méi)有環(huán)保措施的企業(yè)成本是不一樣的。這兩種企業(yè)就相當于兩個(gè)囚徒，政府執法松，誰(shuí)有環(huán)保措施誰(shuí)就要倒閉。如果是強執法，有環(huán)保措施的企業(yè)才有生存機會(huì )。

第四，西方世界給全球貢獻了工業(yè)文明，帶來(lái)了整個(gè)人類(lèi)的物質(zhì)高增長(cháng)、財富高增長(cháng)，同時(shí)也帶來(lái)了嚴重的環(huán)境問(wèn)題。但工業(yè)化之后需要怎樣的新的文明？人類(lèi)將走向何方？我認為，后工業(yè)時(shí)代，全球要走向生態(tài)文明。這實(shí)際上是和工業(yè)文明、農業(yè)文明等同的一種文明。

?現階段的污染防治攻堅戰怎么打？

駱建華：在現有基礎上，想要繼續實(shí)現生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體改善，工作的難度將成倍增加，污染防治將進(jìn)入真正的攻堅期、深水區。

第一，目前我國的污染防治現狀可以歸結為“三長(cháng)三短”。即，分用途來(lái)看，長(cháng)于生活污染治理，短于工業(yè)污染治理；分行業(yè)來(lái)看，長(cháng)于電力行業(yè)大氣污染治理，短于鋼鐵水泥等非電行業(yè)大氣污染治理；分城鄉來(lái)看，長(cháng)于城市污染防控，短于農村污染治理。

解決好現階段的污染問(wèn)題，關(guān)鍵點(diǎn)在于固長(cháng)板補短板。一是對于工業(yè)污染治理，推動(dòng)政府市場(chǎng)雙向發(fā)力，推行排污許可證制度，并通過(guò)第三方治理形成規?；奈廴局卫砟Ｊ?，提高治污專(zhuān)業(yè)化和效率；二是對非電行業(yè)大氣污染治理，政府可以采取稅收等激勵政策，促使非電行業(yè)企業(yè)在缺少電價(jià)補貼情況下，主動(dòng)將外部環(huán)境成本內部化；三是對于農村污染治理，可以采用分散式污水處理系統，通過(guò)第三方治理來(lái)實(shí)現規?；\營(yíng)。

第二，為讓攻堅戰有計劃的進(jìn)行，可考慮根據污染防治攻堅需求制定三年規劃，統一認識和方向，確定總體目標、年度目標、主要指標及其工作任務(wù)。年度目標和任務(wù)完成情況的檢查和評估要每年進(jìn)行，并與各級環(huán)保督察相結合，作為重點(diǎn)督察內容。以評估結果來(lái)掌握工作進(jìn)展、評判工作成效，進(jìn)而根據情況及時(shí)調整和部署工作。對責任落實(shí)不到位、執行滯后等問(wèn)題，要求責任主體提出整治方案、整改落實(shí)，并追究相關(guān)負責人責任。同時(shí)，相關(guān)評估結果和整改方案要及時(shí)進(jìn)行公開(kāi)，接受人民群眾的監督。

第三，在重點(diǎn)區域、重點(diǎn)行業(yè)，根據需要提高排放標準、設置污染物特別排放限值，并結合企業(yè)排污許可證內容，分階段、分類(lèi)推動(dòng)各排污企業(yè)實(shí)現全面達標。

對排污企業(yè)達標排放的監督力度一刻不能放松，讓企業(yè)不敢超、不想超。利用在線(xiàn)監控、監督性監測、無(wú)人機巡查等手段開(kāi)展常態(tài)化執法檢查，對高污染行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)要加強檢查的頻次，對存在偷排漏排、拒不執行、數據造假等情況，要嚴格按照法律要求進(jìn)行按日計罰、限期整改、停業(yè)關(guān)閉，并結合環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境信用等手段，讓違法企業(yè)付出代價(jià)。

第四，減少污染物排放總量是改善環(huán)境質(zhì)量最直接的途徑。從產(chǎn)業(yè)結構來(lái)說(shuō)，應該發(fā)揮環(huán)境保護對供給側結構性改革的促進(jìn)作用，將環(huán)境指標作為工業(yè)生產(chǎn)的硬性約束，結合戰略環(huán)評、區域規劃環(huán)評與建設項目環(huán)評之間的聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級及其區域合理布局，使得單位產(chǎn)品主要污染物排放強度降低、資源能源效率提升。從生產(chǎn)排放來(lái)說(shuō)，構建綠色制造的體系，實(shí)現源頭減排、過(guò)程阻隔、末端治理的協(xié)同。在工業(yè)生產(chǎn)中推廣應用清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟，對工業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行清潔化改造，提高資源能源利用效率、降低污染排放量；在生產(chǎn)設計前期就引入循環(huán)經(jīng)濟管理理念，實(shí)現資源和能源在企業(yè)內、工業(yè)園區內、區域內形成不同尺度的循環(huán)利用。

第五，污染防治需要多方力量的參與，共贏(yíng)的合作機制、高效的服務(wù)模式可匯集政府、企業(yè)、社會(huì )第三方的力量，是污染攻堅中最大的活力源泉。目前，新型環(huán)境服務(wù)模式、激勵引導模式的優(yōu)勢已經(jīng)開(kāi)始顯現，堅定推行必將釋放更大的潛力。對于第三方治理模式，可先行在重點(diǎn)行業(yè)（化工、石油等）、重點(diǎn)區域（京津冀、東北老工業(yè)基地等）和重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，總結成功經(jīng)驗后通過(guò)政策引導在更大范圍進(jìn)行推廣。對于PPP模式，重點(diǎn)放在提升質(zhì)量、防控風(fēng)險上，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規和配套制度，明確風(fēng)險分擔原則和支付機制，營(yíng)造公平市場(chǎng)環(huán)境。

激勵引導方面，建立環(huán)保領(lǐng)跑者制度，對于環(huán)境績(jì)效領(lǐng)先于同行業(yè)的企業(yè)，給予適度的資金獎勵或減稅激勵。大力發(fā)展綠色金融，扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，簡(jiǎn)化綠色債券發(fā)行的審批手續，并給予一定的財政貼息，同時(shí)，增加節能環(huán)保公司上市、再融資審核的“綠色通道”，為污染防治提供更大的資金保障。

（來(lái)源：界面新聞；作者：俞琴）