原文標題：《我國排污許可制度的產(chǎn)生、發(fā)展與形成-對制定排污許可管理條例的法律思考》，作者 粱忠, 汪勁. 發(fā)表于《環(huán)境影響評價(jià)》, 2018(1).

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摘要：我國的排污許可制度經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展與形成三個(gè)階段，現已基本建立起排污許可制度的總體框架，下一步的發(fā)展方向將是為排污許可設計具體的實(shí)施制度。

關(guān)鍵詞: 排污許可制度; 發(fā)展歷程; 排污許可管理條例。

排污許可制的產(chǎn)生:以實(shí)施水污染物排放總量控制為目的的環(huán)境管理時(shí)期(1985—2000年)

我國的排污許可制度最早可追溯至20世紀80年代。

1985年4月，上海市人大常委會(huì )頒布了《上海市黃浦江上游水源保護條例》，開(kāi)始在黃浦江上游水資源保護地區實(shí)行以水污染物排污總量控制為目的的排污許可證制度。

1987年，為了逐步實(shí)施污染物排放總量控制，原國家環(huán)保局決定在水污染防治領(lǐng)域開(kāi)展排污許可證試點(diǎn)工作。

1988年3月，原國家環(huán)保局發(fā)布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》(2007年失效)，這是我國首次對排污許可做出的專(zhuān)門(mén)性規定。

該辦法第三章專(zhuān)門(mén)規定了“排放許可證制度”，要求各地在申報登記的基礎上，根據實(shí)際情況，分期分批對重點(diǎn)污染源和重點(diǎn)污染物實(shí)行排放許可證制度，逐步實(shí)施污染物排放總量控制。

此后，經(jīng)國務(wù)院批準，原國家環(huán)保局于1989年7月發(fā)布《水污染防治法實(shí)施細則》，規定“對企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的，實(shí)行排污許可證管理”，對不超過(guò)污染物排放標準及污染物排放總量指標的，發(fā)放排污許可證;對超標排污的發(fā)放臨時(shí)排污許可證。

該細則進(jìn)一步對水污染物排放許可的實(shí)施和管理做出了規定。

在環(huán)保部門(mén)試點(diǎn)水污染物排污許可制不斷深入的背景下，1995年國務(wù)院在《淮河流域水污染防治暫行條例》中規定了“淮河流域……持有排污許可證的單位應當保證其排污總量不超過(guò)排污許可證規定的排污總量控制指標”。

1996年，全國人大常委會(huì )在修訂《水污染防治法》中對重點(diǎn)污染物排放總量控制制度和重點(diǎn)污染物排放核定制度做出了相關(guān)規定。

這一時(shí)期為國家正處于改革開(kāi)放、大力發(fā)展經(jīng)濟的時(shí)期，又由于無(wú)經(jīng)驗可循也無(wú)理論積累，排污許可在現實(shí)中處于停滯狀態(tài)。

排污許可制的發(fā)展:初現以排污許可證為手段的“一證式”污染防治管理時(shí)期(2000—2013年)

2000年3月，國務(wù)院在《水污染防治法實(shí)施細則》中再次原則性地規定了排污許可制度。

2000年4月，全國人大常委會(huì )對《大氣污染防治法》進(jìn)行修訂，其中第十五條也原則性規定了大氣污染物排放許可制度。

而為了推進(jìn)水污染排放許可證制度的發(fā)展，原國家環(huán)?？偩钟?001年7月發(fā)布《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法(試行)》，對水污染物排放許可證制度做出了較為具體的規定，明確了重點(diǎn)水污染物排放不得超過(guò)水污染物排放標準和總量控制指標的“雙達標”要求，并詳細列出了申請排污許可所需的條件和材料，規定了環(huán)保部門(mén)的審查和監督職責，以及對違反規定的處罰。

為探索以環(huán)境容量為基礎、以排污許可證為管理手段的“一證式”污染防治管理體系，原國家環(huán)?？偩钟?004年1月發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展排污許可證試點(diǎn)工作的通知》，決定在唐山等六地市開(kāi)展排污許可證試點(diǎn)工作，以便為完善排污許可制度提供實(shí)踐經(jīng)驗。但實(shí)踐效果不佳。

2003年，全國人大常委會(huì )通過(guò)《行政許可法》，正式確立了行政許可制度。

原國家環(huán)?？偩钟?004年6月發(fā)布了《環(huán)境保護行政許可聽(tīng)證暫行辦法》，對環(huán)境行政許可制度作出程序上的規定。

2004年8月，原國家環(huán)?？偩职l(fā)布《關(guān)于發(fā)布環(huán)境行政許可保留項目的公告》，公布了由環(huán)保部門(mén)實(shí)施的行政許可項目，其中涉及排污許可的行政許可事項有排污許可證(大氣、水)核發(fā)、向大氣排放轉爐氣等可燃氣體的批準等。

2008年1月，為滿(mǎn)足排污許可管理實(shí)踐的需求，原國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《關(guān)于征求對＜排污許可證管理條例＞(征求意見(jiàn)稿)意見(jiàn)的函》，但該條例至今尚未通過(guò)。

2008年2月，全國人大常委會(huì )修訂《水污染防治法》，其中第二十條明確規定了國家實(shí)行排污許可制度。

至此，大氣污染物排污許可制度和水污染物排污許可制度在法律上均得到正式確立。

在這一時(shí)期，排污許可制度得到了較大的發(fā)展。大氣和水污染物排放許可先后得到了國家法律的確認，排污許可制度從水污染防治領(lǐng)域擴展到大氣污染防治領(lǐng)域，隨著(zhù)實(shí)踐經(jīng)驗的積累，關(guān)于排污許可的申請、核發(fā)、監督檢查等具體規定也有明顯的進(jìn)步。

但是，排污許可制度的不足仍然十分明顯。

首先，經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的理念尚未得到糾正，國家和地方對環(huán)境保護重視不足，直接阻礙了排污許可制度的發(fā)展。

其次，排污許可制度的定位不明，與排污收費制度、總量控制制度、環(huán)境影響評價(jià)制度等相關(guān)制度的關(guān)系不清，制度之間無(wú)法銜接，甚至彼此沖突，無(wú)法體現排污許可制度作為核心制度的功能。

再次，排污許可缺乏完整并具有可操作性的具體規定，使得排污許可難以在實(shí)踐中得到實(shí)施。

排污許可制的形成:“一證式”排污許可制度的形成時(shí)期(2013年至今)

自十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設被提高到了前所未有的高度，排污許可制度作為生態(tài)文明建設的一項關(guān)鍵制度也受到前所未有的重視。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展“十三五”規劃綱要》先后強調要完善排污許可制度。

2016年11月10日，國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》(國辦發(fā)［2016］81號)，提出了全面推行排污許可制度的時(shí)間表和路線(xiàn)圖。

上述政策明確了我國排污許可立法的基本方向和主要內容。

在中央政策的指引下，排污許可立法工作進(jìn)入全面推進(jìn)階段。

2014年4月，全國人大常委會(huì )對《環(huán)境保護法》作出修訂，明確規定“國家依照法律規定實(shí)行排污許可管理制度?！?/p>

2015年修訂的《大氣污染防治法》和2017年修正的《水污染防治法》也先后規定對大氣、水污染物排放實(shí)施排污許可管理。

為實(shí)施排污許可制度，國家環(huán)保部于2016年12月發(fā)布了規范性文件《排污許可證管理暫行規定》(環(huán)水體［2016］186號)，對排污許可的適用對象、許可證內容、實(shí)施程序、監督等問(wèn)題作出具體規定。

全國各地區在環(huán)保部規定的基礎上，結合各地實(shí)際情況也先后制定了具體的實(shí)施辦法。2017年11月，環(huán)保部部務(wù)會(huì )議通過(guò)《排污許可管理辦法(試行)》，進(jìn)一步為排污許可的實(shí)施提供依據。

2013年以來(lái)的這一階段，《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》先后對排污許可制度作出規定，為我國排污許可制度的完善奠定了法律基礎，同時(shí)也搭建了排污許可法律體系的基本框架，而環(huán)保部制定的《排污許可證管理暫行規定》《排污許可管理辦法(試行)》則為排污許可制度的實(shí)施提供了具體的指引。

與此同時(shí)，排污許可制度改革實(shí)踐也在大力推進(jìn)。2017年7月，火電、造紙兩個(gè)行業(yè)率先完成排污許可證的核發(fā)工作，進(jìn)入監督檢查階段，其他行業(yè)的排污許可證核發(fā)工作也在快速推進(jìn)。

在這一階段，排污許可的法律依據初步具備，實(shí)踐經(jīng)驗快速積累，國家政策大力支持，排污許可制度的總體框架基本成型，為實(shí)現將排污許可建設成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，實(shí)行排污許可“一證式”管理，形成系統完整、權責清晰、監管有效的污染源管理新格局奠定了基礎。