國辦發(fā)[2016]31號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：?　　

　　實(shí)施生態(tài)保護補償是調動(dòng)各方積極性、保護好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設的重要內容。近年來(lái)，各地區、各有關(guān)部門(mén)有序推進(jìn)生態(tài)保護補償機制建設，取得了階段性進(jìn)展。但總體看，生態(tài)保護補償的范圍仍然偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動(dòng)的體制機制尚不完善，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護措施行動(dòng)的成效。為進(jìn)一步健全生態(tài)保護補償機制，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現提出以下意見(jiàn)：?　　

　　一、總體要求?　　

　?。ㄒ唬┲笇枷?。

　　全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，堅持“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制，逐步擴大補償范圍，合理提高補償標準，有效調動(dòng)全社會(huì )參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，促進(jìn)生態(tài)文明建設邁上新臺階。?　

　?。ǘ┗驹瓌t。?　　

　　權責統一、合理補償。誰(shuí)受益、誰(shuí)補償?？茖W(xué)界定保護者與受益者權利義務(wù)，推進(jìn)生態(tài)保護補償標準體系和溝通協(xié)調平臺建設，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。?　　

　　政府主導、社會(huì )參與。發(fā)揮政府對生態(tài)環(huán)境保護的主導作用，加強制度建設，完善法規政策，創(chuàng )新體制機制，拓寬補償渠道，通過(guò)經(jīng)濟、法律等手段，加大政府購買(mǎi)服務(wù)力度，引導社會(huì )公眾積極參與。?　　

　　統籌兼顧、轉型發(fā)展。將生態(tài)保護補償與實(shí)施主體功能區規劃、西部大開(kāi)發(fā)戰略和集中連片特困地區脫貧攻堅等有機結合，逐步提高重點(diǎn)生態(tài)功能區等區域基本公共服務(wù)水平，促進(jìn)其轉型綠色發(fā)展。?　　

　　試點(diǎn)先行、穩步實(shí)施。將試點(diǎn)先行與逐步推廣、分類(lèi)補償與綜合補償有機結合，大膽探索，穩步推進(jìn)不同領(lǐng)域、區域生態(tài)保護補償機制建設，不斷提升生態(tài)保護成效。?　　

　?。ㄈ┠繕巳蝿?wù)。到2020年，實(shí)現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開(kāi)發(fā)區域、重點(diǎn)生態(tài)功能區等重要區域生態(tài)保護補償全覆蓋，補償水平與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況相適應，跨地區、跨流域補償試點(diǎn)示范取得明顯進(jìn)展，多元化補償機制初步建立，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。?　

　　二、分領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)?　　

　?。ㄋ模┥?。健全國家和地方公益林補償標準動(dòng)態(tài)調整機制。完善以政府購買(mǎi)服務(wù)為主的公益林管護機制。合理安排停止天然林商業(yè)性采伐補助獎勵資金。（國家林業(yè)局、財政部、國家發(fā)展改革委負責）?　　

　?。ㄎ澹┎菰?。擴大退牧還草工程實(shí)施范圍，適時(shí)研究提高補助標準，逐步加大對人工飼草地和牲畜棚圈建設的支持力度。實(shí)施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，根據牧區發(fā)展和中央財力狀況，合理提高禁牧補助和草畜平衡獎勵標準。充實(shí)草原管護公益崗位。（農業(yè)部、財政部、國家發(fā)展改革委負責）?　　

　?。竦?。穩步推進(jìn)退耕還濕試點(diǎn)，適時(shí)擴大試點(diǎn)范圍。探索建立濕地生態(tài)效益補償制度，率先在國家級濕地自然保護區、國際重要濕地、國家重要濕地開(kāi)展補償試點(diǎn)。（國家林業(yè)局、農業(yè)部、水利部、國家海洋局、環(huán)境保護部、住房城鄉建設部、財政部、國家發(fā)展改革委負責）?　　

　?。ㄆ撸┗哪?。開(kāi)展沙化土地封禁保護試點(diǎn)，將生態(tài)保護補償作為試點(diǎn)重要內容。加強沙區資源和生態(tài)系統保護，完善以政府購買(mǎi)服務(wù)為主的管護機制。研究制定鼓勵社會(huì )力量參與防沙治沙的政策措施，切實(shí)保障相關(guān)權益。（國家林業(yè)局、農業(yè)部、財政部、國家發(fā)展改革委負責）?　　

　?。ò耍┖Ｑ?。完善捕撈漁民轉產(chǎn)轉業(yè)補助政策，提高轉產(chǎn)轉業(yè)補助標準。繼續執行海洋伏季休漁漁民低保制度。健全增殖放流和水產(chǎn)養殖生態(tài)環(huán)境修復補助政策。研究建立國家級海洋自然保護區、海洋特別保護區生態(tài)保護補償制度。（農業(yè)部、國家海洋局、水利部、環(huán)境保護部、財政部、國家發(fā)展改革委負責）?　　

　?。ň牛┧?。在江河源頭區、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復治理區、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區、水土流失重點(diǎn)預防區和重點(diǎn)治理區、大江大河重要蓄滯洪區以及具有重要飲用水源或重要生態(tài)功能的湖泊，全面開(kāi)展生態(tài)保護補償，適當提高補償標準。加大水土保持生態(tài)效益補償資金籌集力度。（水利部、環(huán)境保護部、住房城鄉建設部、農業(yè)部、財政部、國家發(fā)展改革委負責）?　　

　?。ㄊ└?。完善耕地保護補償制度。建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)生態(tài)治理補貼制度，對在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態(tài)嚴重退化地區實(shí)施耕地輪作休耕的農民給予資金補助。擴大新一輪退耕還林還草規模，逐步將25度以上陡坡地退出基本農田，納入退耕還林還草補助范圍。研究制定鼓勵引導農民施用有機肥料和低毒生物農藥的補助政策。（國土資源部、農業(yè)部、環(huán)境保護部、水利部、國家林業(yè)局、住房城鄉建設部、財政部、國家發(fā)展改革委負責）?　　

　　三、推進(jìn)體制機制創(chuàng )新?　　

　?。ㄊ唬┙⒎€定投入機制。多渠道籌措資金，加大生態(tài)保護補償力度。中央財政考慮不同區域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過(guò)提高均衡性轉移支付系數等方式，逐步增加對重點(diǎn)生態(tài)功能區的轉移支付。中央預算內投資對重點(diǎn)生態(tài)功能區內的基礎設施和基本公共服務(wù)設施建設予以?xún)A斜。各省級人民政府要完善省以下轉移支付制度，建立省級生態(tài)保護補償資金投入機制，加大對省級重點(diǎn)生態(tài)功能區域的支持力度。完善森林、草原、海洋、漁業(yè)、自然文化遺產(chǎn)等資源收費基金和各類(lèi)資源有償使用收入的征收管理辦法，逐步擴大資源稅征收范圍，允許相關(guān)收入用于開(kāi)展相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)保護補償。完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制，加強對生態(tài)保護補償資金使用的監督管理。（財政部、國家發(fā)展改革委會(huì )同國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業(yè)部、稅務(wù)總局、國家林業(yè)局、國家海洋局負責）?　　

　?。ㄊ┩晟浦攸c(diǎn)生態(tài)區域補償機制。繼續推進(jìn)生態(tài)保護補償試點(diǎn)示范，統籌各類(lèi)補償資金，探索綜合性補償辦法。劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，研究制定相關(guān)生態(tài)保護補償政策。健全國家級自然保護區、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區、國家森林公園和國家地質(zhì)公園等各類(lèi)禁止開(kāi)發(fā)區域的生態(tài)保護補償政策。將青藏高原等重要生態(tài)屏障作為開(kāi)展生態(tài)保護補償的重點(diǎn)區域。將生態(tài)保護補償作為建立國家公園體制試點(diǎn)的重要內容。（國家發(fā)展改革委、財政部會(huì )同環(huán)境保護部、國土資源部、住房城鄉建設部、水利部、農業(yè)部、國家林業(yè)局、國務(wù)院扶貧辦負責）?　　

　?。ㄊ┩七M(jìn)橫向生態(tài)保護補償。研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態(tài)保護補償機制辦法。鼓勵受益地區與保護生態(tài)地區、流域下游與上游通過(guò)資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關(guān)系。鼓勵在具有重要生態(tài)功能、水資源供需矛盾突出、受各種污染危害或威脅嚴重的典型流域開(kāi)展橫向生態(tài)保護補償試點(diǎn)。在長(cháng)江、黃河等重要河流探索開(kāi)展橫向生態(tài)保護補償試點(diǎn)。繼續推進(jìn)南水北調中線(xiàn)工程水源區對口支援、新安江水環(huán)境生態(tài)補償試點(diǎn)，推動(dòng)在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開(kāi)展跨地區生態(tài)保護補償試點(diǎn)。（財政部會(huì )同國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局負責）?　　

　?。ㄊ模┙∪涮字贫润w系。加快建立生態(tài)保護補償標準體系，根據各領(lǐng)域、不同類(lèi)型地區特點(diǎn)，以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎，完善測算方法，分別制定補償標準。加強森林、草原、耕地等生態(tài)監測能力建設，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區、全國重要江河湖泊水功能區、跨省流域斷面水量水質(zhì)國家重點(diǎn)監控點(diǎn)位布局和自動(dòng)監測網(wǎng)絡(luò )，制定和完善監測評估指標體系。研究建立生態(tài)保護補償統計指標體系和信息發(fā)布制度。加強生態(tài)保護補償效益評估，積極培育生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估機構。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，建立統一的確權登記系統和權責明確的產(chǎn)權體系。強化科技支撐，深化生態(tài)保護補償理論和生態(tài)服務(wù)價(jià)值等課題研究。（國家發(fā)展改革委、財政部會(huì )同國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家統計局負責）?　　

　?。ㄊ澹﹦?chuàng )新政策協(xié)同機制。研究建立生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易與生態(tài)保護補償協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護的新機制。穩妥有序開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，加快形成損害生態(tài)者賠償的運行機制。健全生態(tài)保護市場(chǎng)體系，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格形成機制，使保護者通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品的交易獲得收益，發(fā)揮市場(chǎng)機制促進(jìn)生態(tài)保護的積極作用。建立用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，完善有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發(fā)展交易平臺。探索地區間、流域間、流域上下游等水權交易方式。推進(jìn)重點(diǎn)流域、重點(diǎn)區域排污權交易，擴大排污權有償使用和交易試點(diǎn)。逐步建立碳排放權交易制度。建立統一的綠色產(chǎn)品標準、認證、標識等體系，完善落實(shí)對綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)、運輸配送、購買(mǎi)使用的財稅金融支持和政府采購等政策。（國家發(fā)展改革委、財政部、環(huán)境保護部會(huì )同國土資源部、住房城鄉建設部、水利部、稅務(wù)總局、國家林業(yè)局、農業(yè)部、國家能源局、國家海洋局負責）?　　

　?。ㄊ┙Y合生態(tài)保護補償推進(jìn)精準脫貧。在生存條件差、生態(tài)系統重要、需要保護修復的地區，結合生態(tài)環(huán)境保護和治理，探索生態(tài)脫貧新路子。生態(tài)保護補償資金、國家重大生態(tài)工程項目和資金按照精準扶貧、精準脫貧的要求向貧困地區傾斜，向建檔立卡貧困人口傾斜。重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付要考慮貧困地區實(shí)際狀況，加大投入力度，擴大實(shí)施范圍。加大貧困地區新一輪退耕還林還草力度，合理調整基本農田保有量。開(kāi)展貧困地區生態(tài)綜合補償試點(diǎn)，創(chuàng )新資金使用方式，利用生態(tài)保護補償和生態(tài)保護工程資金使當地有勞動(dòng)能力的部分貧困人口轉為生態(tài)保護人員。對在貧困地區開(kāi)發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進(jìn)行補償。（財政部、國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦會(huì )同國土資源部、環(huán)境保護部、水利部、農業(yè)部、國家林業(yè)局、國家能源局負責）?　　

　?。ㄊ撸┘涌焱七M(jìn)法制建設。研究制定生態(tài)保護補償條例。鼓勵各地出臺相關(guān)法規或規范性文件，不斷推進(jìn)生態(tài)保護補償制度化和法制化。加快推進(jìn)環(huán)境保護稅立法。（國家發(fā)展改革委、財政部、國務(wù)院法制辦會(huì )同國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業(yè)部、稅務(wù)總局、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家統計局、國家能源局負責）?　　

　　四、加強組織實(shí)施?　　

　?。ㄊ耍娀M織領(lǐng)導。建立由國家發(fā)展改革委、財政部會(huì )同有關(guān)部門(mén)組成的部際協(xié)調機制，加強跨行政區域生態(tài)保護補償指導協(xié)調，組織開(kāi)展政策實(shí)施效果評估，研究解決生態(tài)保護補償機制建設中的重大問(wèn)題，加強對各項任務(wù)的統籌推進(jìn)和落實(shí)。地方各級人民政府要把健全生態(tài)保護補償機制作為推進(jìn)生態(tài)文明建設的重要抓手，列入重要議事日程，明確目標任務(wù)，制定科學(xué)合理的考核評價(jià)體系，實(shí)行補償資金與考核結果掛鉤的獎懲制度。及時(shí)總結試點(diǎn)情況，提煉可復制可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗。?　　

　?。ㄊ牛┘訌姸酱俾鋵?shí)。各地區、各有關(guān)部門(mén)要根據本意見(jiàn)要求，結合實(shí)際情況，抓緊制定具體實(shí)施意見(jiàn)和配套文件。國家發(fā)展改革委、財政部要會(huì )同有關(guān)部門(mén)對落實(shí)本意見(jiàn)的情況進(jìn)行監督檢查和跟蹤分析，每年向國務(wù)院報告。各級審計、監察部門(mén)要依法加強審計和監察。切實(shí)做好環(huán)境保護督察工作，督察行動(dòng)和結果要同生態(tài)保護補償工作有機結合。對生態(tài)保護補償工作落實(shí)不力的，啟動(dòng)追責機制。?　　

　?。ǘ┘訌娸浾撔麄?。加強生態(tài)保護補償政策解讀，及時(shí)回應社會(huì )關(guān)切。充分發(fā)揮新聞媒體作用，依托現代信息技術(shù)，通過(guò)典型示范、展覽展示、經(jīng)驗交流等形式，引導全社會(huì )樹(shù)立生態(tài)產(chǎn)品有價(jià)、保護生態(tài)人人有責的意識，自覺(jué)抵制不良行為，營(yíng)造珍惜環(huán)境、保護生態(tài)的良好氛圍。

　　國務(wù)院辦公廳?　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

2016年4月28日