我國環(huán)評實(shí)踐中存在的問(wèn)題及其制度性根源剖析

作為一種重要的環(huán)境治理手段和輔助決策的政策工具，環(huán)評最早起源于美國1969年制定的《國家環(huán)境政策法》（NEPA），以通過(guò)對擬議政策、規劃、計劃、項目及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預測和評價(jià)，將環(huán)境與可持續發(fā)展因素納入戰略決策，促進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化。

我國于1973年引入環(huán)評概念，并在1979年《環(huán)境保護法（試行）》中將環(huán)評確定為“老三項”環(huán)境管理制度之一，1989年《環(huán)境保護法》出臺之后，包括環(huán)評在內的環(huán)境管理“八項制度”正式建立起來(lái)，再到1998年《建設項目環(huán)境保護管理條例》、2002年《環(huán)境影響評價(jià)法》、2009年《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例》的先后出臺，標志著(zhù)我國環(huán)評“一法兩條例”的法律體系基本構建起來(lái)并得到逐步完善。

可以說(shuō)，我國引入環(huán)評概念時(shí)，工業(yè)化和城鎮化剛起步，人們環(huán)境意識低下甚至普遍性缺失，包括環(huán)評在內的環(huán)境管理制度經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟的轉變。行政許可和行政審批是我國計劃經(jīng)濟時(shí)期最顯著(zhù)的特征，環(huán)評制度也就難以避免地帶有較為明顯的計劃經(jīng)濟色彩，而且作為建設項目立項必不可少的一項行政審批不斷被強化。

中共十八大以來(lái)，生態(tài)文明體制改革著(zhù)力于“用制度保護生態(tài)環(huán)境”，環(huán)評制度改革也相應緊鑼密鼓地進(jìn)行著(zhù)。2013年，原環(huán)保部逐步下放審批權限；2014年修訂的《環(huán)境保護法》使得有關(guān)經(jīng)濟和技術(shù)政策實(shí)施環(huán)評成為可能，2015年開(kāi)啟了環(huán)評機構脫鉤；2016年新修訂了《環(huán)境影響評價(jià)法》，并發(fā)布了《“十三五”環(huán)境影響評價(jià)改革實(shí)施方案》，旨在通過(guò)改革，發(fā)揮環(huán)評在環(huán)保工作中的“控制閥”作用，讓環(huán)評重回“為決策提供科學(xué)依據”之本源，探索和創(chuàng )新環(huán)評改革創(chuàng )新路徑[2]。但是從以往的環(huán)評制度安排及實(shí)踐來(lái)看，仍然存在一些問(wèn)題有待完善。

“非內生機制”影響決策者開(kāi)展環(huán)評的主動(dòng)性和自覺(jué)性

我國環(huán)評制度并非出自于環(huán)評服務(wù)對象即建設項目或擬定規劃決策者本身的需求，而是以一種外在或約束性體制存在[3]。尤其是規劃編制機關(guān)主動(dòng)開(kāi)展環(huán)評、主動(dòng)采納環(huán)評結論和建議的積極性嚴重不足，使環(huán)評淪為建設項目或規劃編制草案獲得行政準許的工具。

甚至還有一些企業(yè)“逃避”環(huán)評或“未評先建”，規劃編制機關(guān)“補課式”的開(kāi)展規劃環(huán)評或干脆對規劃環(huán)評的制度安排置之不理：

一方面，環(huán)評制度沒(méi)有得到普遍性遵守，難以支撐建設單位或規劃編制機關(guān)在關(guān)系到局部與整體、近期與長(cháng)遠、經(jīng)濟與環(huán)境利益的協(xié)調平衡，難以輔助決策者在各行動(dòng)方案及其替代方案的取舍時(shí)作出理性判斷；

另一方面，建設項目或規劃編制等決策者輕視、無(wú)視環(huán)評制度約束，造成環(huán)評制度有效性和執行力的缺失，環(huán)評制度的嚴肅性和權威性反而受到嚴重挑戰甚至是系統性破壞[4-5]。

環(huán)評中“供需雙方”關(guān)系扭曲，環(huán)評市場(chǎng)活力不足

過(guò)于強調環(huán)評機構的資質(zhì)管理和環(huán)評文件審批，扭曲了環(huán)評市場(chǎng)的供給與需求及其關(guān)系，影響了環(huán)評市場(chǎng)的活力。環(huán)評機構通過(guò)環(huán)保部門(mén)的資質(zhì)審查，被授予不同等級的環(huán)評資質(zhì)，本意為反映環(huán)評機構所能提供環(huán)評服務(wù)的專(zhuān)業(yè)范疇、服務(wù)能力，但在實(shí)際操作中似乎“變了味”。

國家環(huán)保主管部門(mén)發(fā)放給其認為具備環(huán)評資質(zhì)和技術(shù)能力的機構環(huán)評證書(shū)或將這些機構列入規劃環(huán)評推薦名單，這等于國家環(huán)保部門(mén)要為所有環(huán)評機構的能力和誠信做保證。環(huán)評資質(zhì)證書(shū)在一定程度上“賦予”了環(huán)評機構行業(yè)壟斷地位。

過(guò)于強調環(huán)評文件的行政審批，環(huán)評的需求方—建設單位或規劃編制的決策者也不再慎重考慮和選擇誰(shuí)為其提供環(huán)評技術(shù)服務(wù)，而且環(huán)評的目的也往往會(huì )本末倒置，會(huì )將通過(guò)行政審批作為環(huán)評最終目的，很少關(guān)注環(huán)評結論，更不用說(shuō)依照環(huán)評結論對建設項目或擬定規劃進(jìn)行合理調整和改進(jìn)。一旦環(huán)評出了問(wèn)題，無(wú)論是環(huán)評文件質(zhì)量、環(huán)評結論還是環(huán)評審批等方面的問(wèn)題，第一責任者不是建設單位或者環(huán)評機構，而是環(huán)保部門(mén)自身。

公眾參與環(huán)評流于形式

我國環(huán)境治理格局中公眾相對于政府、企業(yè)長(cháng)期處于弱勢地位，公眾參與環(huán)評往往流于形式。生態(tài)環(huán)境作為一項公共物品，在我國環(huán)保工作初期完全依靠政府。隨著(zhù)中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的快速發(fā)展，企業(yè)作為環(huán)境治理責任主體的地位得到認同，從而形成“政府—企業(yè)”環(huán)境治理格局，但公眾和社會(huì )組織一直缺失或不受重視。

中共十九大提出，要構建“政府為主導、企業(yè)為主體、社會(huì )組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。未來(lái)政府、企業(yè)、社會(huì )共建共治共享環(huán)境治理體系，應著(zhù)重補足公眾參與短板：一方面人民群眾環(huán)境意識和對美好生活的需求不斷提高，卻面臨環(huán)境訴求表達渠道不暢的問(wèn)題；另一方面，公眾參與環(huán)評以及公眾參與項目與規劃等決策大多流于形式，實(shí)質(zhì)效果差[6]。

環(huán)評“放管服”改革的關(guān)鍵：政府、企業(yè)、社會(huì )公眾三方關(guān)系重塑

環(huán)評制度深化“放管服”改革，要厘清并正確處理環(huán)評中政府、企業(yè)、社會(huì )公眾不同主體的相互關(guān)系，明確各自的職責與功能定位、權力與義務(wù)，形成三者既相互制約又相互支撐的合作治理框架：政府對環(huán)境質(zhì)量負責，做好環(huán)評法律、標準的制修訂，進(jìn)行環(huán)評實(shí)施情況及環(huán)評市場(chǎng)監督、嚴格環(huán)評執法；企業(yè)無(wú)論是作為環(huán)評服務(wù)需求方的污染企業(yè)，還是作為環(huán)評服務(wù)供給方的環(huán)評機構，都要遵守環(huán)評制度和環(huán)評市場(chǎng)規則，并自覺(jué)行動(dòng)、自我約束，對其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為、環(huán)評服務(wù)行為及其不良后果負責；社會(huì )公眾可以更多地依法參與監督，通過(guò)違法舉報、參與環(huán)評及制定環(huán)評制度等方式，對政府和企業(yè)環(huán)境行為、治污行為進(jìn)行有效監督。

進(jìn)一步明確政府的主導作用

應充分發(fā)揮政府（環(huán)保部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)）在環(huán)評制度改革及實(shí)踐中的主導作用。

首先，生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，政府是提供與保障公共物品的責任主體。政府不僅有責任解決影響公眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題以及持續改善環(huán)境質(zhì)量，而且有責任為公眾提供更高水平的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)。

其次，政府是包括環(huán)評制度在內的一切公共政策的制定者與實(shí)施者，是執法與行政的主體，政府應著(zhù)力于制定環(huán)評市場(chǎng)規則，規范環(huán)評市場(chǎng)，降低環(huán)評市場(chǎng)中需求方與供給方的交易成本，處罰環(huán)評市場(chǎng)中的“熊孩子”。

再次，政府重大決策失誤如盲目建設新區新城也會(huì )產(chǎn)生不良環(huán)境影響，因此政府重大經(jīng)濟政策、重大規劃也須開(kāi)展環(huán)評—即政策環(huán)評與規劃環(huán)評。

最后，環(huán)評制度改革，涉及中央與地方之間、政府不同部門(mén)之間的職責權限分工調整，應建立縱向的中央和地方各級政府之間、橫向的不同地區之間和相關(guān)政府部門(mén)間合作關(guān)系，著(zhù)眼于通過(guò)環(huán)評改革提升政府環(huán)境治理整體效能。

賦予環(huán)評市場(chǎng)主體更多自主權

盡管法律明確規定了企業(yè)作為環(huán)評的責任主體（也同樣明確規定了規劃編制機關(guān)是規劃環(huán)評責任主體），但在環(huán)評實(shí)踐中，環(huán)評資質(zhì)管理、行政審批，使得本應企業(yè)負責任的環(huán)評，成為環(huán)評機構的環(huán)評，甚至成了環(huán)保部門(mén)的環(huán)評。

環(huán)評機構脫鉤后，環(huán)評市場(chǎng)的主體由原先只有一類(lèi)企業(yè)（環(huán)評的需求方，比如工業(yè)企業(yè)），變成了包括環(huán)評服務(wù)的需求和供給兩方：

一是環(huán)評的需求方即環(huán)評對象—作為污染者責任主體的企業(yè)；

二是環(huán)評的供給方—脫鉤后成為完全市場(chǎng)主體的環(huán)評機構。環(huán)評制度活力源于自于市場(chǎng)，表現為建設項目和規劃編制的決策者對環(huán)評服務(wù)的高度認同和旺盛需求、環(huán)評機構提供環(huán)評相關(guān)服務(wù)的規范化和高效率的供給，以及可控的且供需雙方均可接受的交易成本等。

可以說(shuō)，環(huán)評機構脫鉤解放了環(huán)評機構，“放管服”改革，則賦予了環(huán)評作為市場(chǎng)主體更多的自主權，尊重企業(yè)作為環(huán)評責任主體的地位，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用：

一方面，讓作為環(huán)評需求方的工業(yè)企業(yè)，根據其環(huán)境治理需要而非僅僅是通過(guò)審批自主地選擇環(huán)評機構；

另一方面，環(huán)評機構立足于服務(wù)工業(yè)企業(yè)，幫助其規避未來(lái)的環(huán)境風(fēng)險、降低其環(huán)境行為的成本，提供環(huán)評咨詢(xún)服務(wù)，并對其提供的環(huán)評服務(wù)質(zhì)量負責。

發(fā)揮公眾的知情權、參與權、表達權、監督權

近幾年來(lái)，全國多地發(fā)生重污染天氣、環(huán)境群體性事件如鄰避運動(dòng)等頻發(fā)[7]，一定程度上激起廣大人民群眾對于環(huán)境安全、環(huán)境質(zhì)量改善更為強烈的需求。公眾積極參與環(huán)保監督等工作，有利于政府和企業(yè)決策更為高效、民主和公開(kāi)。

在社會(huì )關(guān)注度高的建設項目和重大決策的環(huán)評中，應發(fā)揮好環(huán)評作為公眾參與環(huán)境決策重要渠道的作用：一方面，要確保公眾的知情權、參與權、表達權、監督權；另一方面，通過(guò)信息公開(kāi)、社會(huì )監督，也必將促使公眾和社會(huì )組織成為監督各行為主體環(huán)保履責的重要力量。

環(huán)評制度改革，要提高社會(huì )公眾參與環(huán)評的積極性與主動(dòng)性，還要在一定程度上利用公眾滿(mǎn)意度“檢驗”環(huán)評的有效性。公眾滿(mǎn)意度源自環(huán)境質(zhì)量的改善、環(huán)境安全等需求得到滿(mǎn)足，尤其是公眾能夠對政府和企業(yè)的環(huán)境行為形成有效的監督：

一方面，監督政府的環(huán)境責任履行情況，政府的環(huán)境決策是為了維護環(huán)境安全、給公眾提供更好的生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)，公眾滿(mǎn)意是政府努力的方向，環(huán)境決策及環(huán)保服務(wù)提供得好不好，應由人民群眾說(shuō)了算；

另一方面，監督企業(yè)環(huán)境行為的責任，環(huán)評服務(wù)供給的質(zhì)量好不好，最有發(fā)言權的或許并不是政府，而是環(huán)評的需求方—企業(yè)及生活在企業(yè)周邊的公眾。政府應利用好環(huán)境投訴，將周邊居民的環(huán)境投訴狀況作為判定企業(yè)污染情況的重要參考，繼而追溯至環(huán)評機構及其提供環(huán)評服務(wù)的質(zhì)量與水平。

新時(shí)期環(huán)評改革的路徑分析

明確新時(shí)期環(huán)評制度的基本特征，是環(huán)評“放管服”制度改革的基本前提。2018年全國環(huán)評工作會(huì )議，明確了新時(shí)代環(huán)評制度的兩個(gè)導向：一是問(wèn)題導向—“用猛藥去沉疴”；二是有效性導向—“用改革增強環(huán)評制度的活力”。

環(huán)評實(shí)踐中存在“沉疴”和制度活力不足的問(wèn)題，并且兩者密切聯(lián)系：“沉疴”導致活力不足，要增強制度活力必須去除“沉疴”。因此，新時(shí)代我國環(huán)評改革的根本途徑是“放管服”，環(huán)評改革切入點(diǎn)是解決長(cháng)期以來(lái)環(huán)評實(shí)踐中的“沉疴”，改革目標是增強環(huán)評制度的活力、提高公眾滿(mǎn)意度。

以生態(tài)文明價(jià)值觀(guān)凝聚環(huán)評相關(guān)方的價(jià)值共識

中共十九大報告明確指出“建設生態(tài)文明是中華民族永續發(fā)展的千年大計”。生態(tài)文明本身就一種理念與價(jià)值取向，應作為人類(lèi)社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)包括生產(chǎn)、生活以及政府重大決策的價(jià)值規范和行為準則。

如果政府和企業(yè)決策失誤中大部分失誤并不是因為具體方案、決策手法的問(wèn)題，而是決策理念出了問(wèn)題。應基于生態(tài)文明理念，建立環(huán)評價(jià)值規范，把生態(tài)文明建設理念、內涵、目標、建設內容與基本要求落實(shí)到?jīng)Q策機制與環(huán)評操作程序上，在環(huán)評中促進(jìn)各方形成價(jià)值共識：

一方面，在生態(tài)文明理念及相關(guān)學(xué)科的基礎上，進(jìn)行理論化、系統化的“轉化、吸收、發(fā)展、提升”，促進(jìn)環(huán)評從理論到制度全面升級；

另一方面，通過(guò)環(huán)評，建立以源頭治理“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統退化”現實(shí)問(wèn)題為約束、以實(shí)現“建設美麗中國，實(shí)現中華民族永續發(fā)展”目標為導向的決策工具和激勵與約束機制。

以合法性和有效性促進(jìn)環(huán)評回歸本質(zhì)

《環(huán)境影響評價(jià)法》的立法目的、法律定義和基本原則明確了環(huán)評的本質(zhì)屬性。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，無(wú)論是規劃環(huán)評還是項目環(huán)評，本質(zhì)都是為決策服務(wù)，為應對決策及實(shí)施中的環(huán)境風(fēng)險、降低可能的環(huán)境損害提供技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)[8]。應強化環(huán)評制度的合法性與有效性，促進(jìn)環(huán)評回歸其本質(zhì)屬性。

環(huán)評制度的合法性不僅在于通過(guò)《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價(jià)法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例》等賦予環(huán)評法律地位，更在于環(huán)評作為一項制度安排、公共權力被其行動(dòng)對象—企業(yè)、規劃編制機關(guān)及公眾自覺(jué)認可和普遍服從的性質(zhì)和狀態(tài)，反映的是行動(dòng)對象及公眾對環(huán)評制度安排具有較強的信任感和較高的認同度。

有效性則指環(huán)評能夠最大限度地協(xié)調好政府對環(huán)境質(zhì)量負責、作為污染者的企業(yè)對環(huán)評負責及作為環(huán)評機構的企業(yè)對環(huán)評服務(wù)質(zhì)量負責、公眾對美好環(huán)境的需要和環(huán)境利益訴求之間的利益矛盾和沖突，最終應體現為生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念得以貫徹落實(shí)、環(huán)境治理能力得以提升、環(huán)境污染與生態(tài)破壞得以有效預防、更好的環(huán)境質(zhì)量、更小的污染控制和生態(tài)恢復的成本，以及更少的污染和生態(tài)破壞的損失，尤其是更高的人民群眾滿(mǎn)意度。環(huán)評的合法性和有效性高度統一，即環(huán)評制度的合法性越強，環(huán)評實(shí)踐的有效性越高。

以開(kāi)放性、包容性與可問(wèn)責性保證環(huán)評的生命力

環(huán)評制度的開(kāi)放性意味著(zhù)不斷從其他國家、其他領(lǐng)域汲取環(huán)評、政策評估、績(jì)效評價(jià)的有益經(jīng)驗，以及對公眾的環(huán)境訴求、關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題、環(huán)境質(zhì)量改善的需要保持高度的敏感性；包容性是指環(huán)評作為一個(gè)溝通、協(xié)商的平臺和渠道，接納與吸收各方不同意見(jiàn)和訴求，促進(jìn)不同價(jià)值取向的各利益相關(guān)方達成共識；可問(wèn)責性則是指政府（環(huán)保部門(mén)、規劃部門(mén)）對自己的環(huán)境行政行為和規劃編制行為負責，作為環(huán)評需求方的企業(yè)對其決策行為負責，作為環(huán)評供給方的環(huán)評機構對其提供的環(huán)評服務(wù)質(zhì)量和結論負責，以及公眾有無(wú)依法有效參與環(huán)評，各方在履行環(huán)評的職責和義務(wù)的過(guò)程中可以相互進(jìn)行責任追究。

環(huán)評的開(kāi)放性有利于增強其包容性和可問(wèn)責性，包容性有利于通過(guò)環(huán)評形成環(huán)境治理的合力，以更好地實(shí)現污染預防、環(huán)境質(zhì)量改善，可問(wèn)責性有利于增強環(huán)評能力建設，增強公眾對政府的信任感。

以回應性和調適性保障環(huán)評制度的活力

制度安排的活力并不在于文本設計是否完美，而在于能否適應我國國情。環(huán)評的回應性和調適性是環(huán)評制度活力和環(huán)境治理能力的集中體現?；貞允菄腋鶕粩嘧兓纳鐣?huì )經(jīng)濟環(huán)境—社會(huì )主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì )主要矛盾也轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，新時(shí)代環(huán)評制度同樣需要適應國家發(fā)展新形勢—并通過(guò)環(huán)評的變革和適應性調整，及時(shí)滿(mǎn)足人們的新需求與新期望的能力。調適性是指在環(huán)評實(shí)踐過(guò)程中所形成的自主適應環(huán)境挑戰的能力。

“放管服”中的“放”即簡(jiǎn)政放權，降低準入門(mén)檻；“管”即公正監管，促進(jìn)公平競爭；“服”即高效服務(wù)，營(yíng)造便利環(huán)境。環(huán)評制度深化“放管服”改革，要緊抓“放管服”的要義，強化環(huán)評制度與其他制度的有效銜接，促進(jìn)形成協(xié)同預防環(huán)境問(wèn)題、改善環(huán)境質(zhì)量、建設生態(tài)文明的制度合力。

弱化環(huán)評機構資質(zhì)管理，強化對技術(shù)人員資質(zhì)的要求

環(huán)評供給方即環(huán)評機構，能否完成一份好的環(huán)評報告以及能否給業(yè)主提供好的決策建議，不能只看某一機構是“甲級”還是“乙級”，應檢驗提供環(huán)評結論及建議的環(huán)評師或其他環(huán)評技術(shù)人員的能力。

傳統的環(huán)評資質(zhì)管理尤其需要結合“放管服”進(jìn)行改革：在“放”上，弱化單位資質(zhì)，放低環(huán)評服務(wù)提供者進(jìn)入環(huán)評市場(chǎng)的門(mén)檻；在“管”上，政府環(huán)保部門(mén)應著(zhù)力于制定環(huán)評規則，規范環(huán)評市場(chǎng)，降低環(huán)評市場(chǎng)中需求方與供給方的交易成本，處罰環(huán)評市場(chǎng)中的“熊孩子”；在“服”上，通過(guò)規范環(huán)評服務(wù)的供給而非長(cháng)期以來(lái)的單位資質(zhì)管理，服務(wù)環(huán)評的需求方（尤其是需要項目環(huán)評的企業(yè)）選擇適合的環(huán)評機構服務(wù)其決策、提高決策水平與科學(xué)性、控制企業(yè)決策實(shí)施的環(huán)境風(fēng)險、降低企業(yè)履行政府環(huán)境規制的成本。

弱化環(huán)評機構的單位資質(zhì)管理、強化環(huán)評人員的個(gè)人資質(zhì)和能力，并不是弱化環(huán)評，實(shí)則是對環(huán)評服務(wù)提出了更高的要求。因此，須制定更為嚴格的考核環(huán)評師及其他環(huán)評從業(yè)人員能力與業(yè)績(jì)的標準及嚴格的獎懲機制，不斷提高環(huán)評技術(shù)人員的專(zhuān)業(yè)能力和職業(yè)精神，強化環(huán)評技術(shù)人員責任意識，全面提升環(huán)評技術(shù)人員的業(yè)務(wù)水平，并且提升環(huán)評有效性。

這里，可借鑒發(fā)達國家如英國的經(jīng)驗—環(huán)評機構和環(huán)評技術(shù)人員通常又稱(chēng)為“環(huán)評協(xié)調員”，以其所擁有的專(zhuān)業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗尤其是所具有的獨立性和可信度，負責環(huán)評預算并管理、協(xié)調環(huán)評過(guò)程，以形成符合標準環(huán)評成果。

由于環(huán)評涉及學(xué)科及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域范圍廣，環(huán)評機構和環(huán)評技術(shù)人員難以“樣樣通”，因此，環(huán)評機構和技術(shù)人員可以聘請不同領(lǐng)域的專(zhuān)家顧問(wèn)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化研究與分析，環(huán)評則扮演了開(kāi)發(fā)商與規劃、環(huán)境等相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家的“中間人”角色。這樣，“環(huán)評機構及環(huán)評技術(shù)人員＋專(zhuān)家顧問(wèn)團隊”形式靈活地“按需組合”，以更好地適應項目環(huán)評或者規劃環(huán)評“多樣化”的需要。

理順規劃環(huán)評與項目環(huán)評的關(guān)系

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要編制統一的空間規劃，強調加強宏觀(guān)性、戰略性規劃和具體建設項目的聯(lián)動(dòng)，賦予了環(huán)評制度新的改革方向。

因此，環(huán)評改革須明確規劃環(huán)評與項目環(huán)評的層次性和功能定位，加強規劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動(dòng)機制，形成“規劃—項目”環(huán)評多層次引導和約束，從政府決策到企業(yè)決策形成協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設的合力。

規劃環(huán)評的對象屬公共政策范疇，是以公共利益最大化為導向的：規劃環(huán)評一方面是為了避免規劃失誤的不良環(huán)境影響，另一方面是為了協(xié)調與平衡局部利益與整體利益、當前利益與長(cháng)遠利益、環(huán)境與社會(huì )經(jīng)濟效益之間的關(guān)系。

當然，規劃環(huán)評也有不同的層次，比如城市總體規劃是定目標、定方向的戰略性、政策性規劃，以及作為項目立項和管理執法依據的控制性詳細規劃等。企業(yè)作為市場(chǎng)主體，其決策是以其利益或效益最大化為導向的。

項目環(huán)評首先應確保企業(yè)的選項、選址等決策符合環(huán)保相關(guān)法律制度要求即合法性，如選項符合產(chǎn)業(yè)政策，選址滿(mǎn)足進(jìn)入園區和生態(tài)紅線(xiàn)管控要求等；

其次是確保項目建設、運營(yíng)和廢棄等過(guò)程的不良環(huán)境影響符合國家和地方相關(guān)環(huán)保要求（如污染物排放標準、環(huán)境質(zhì)量標準、總量控制要求、資源環(huán)境效率）并持續改進(jìn)；

最后，確保公眾的環(huán)境權益即前述的“知情權、參與權、表達權、監督權”，尤其是讓選址周邊一定范圍公眾“接受”該項目。

理順規劃環(huán)評與項目環(huán)評的層次性和功能定位，之后的二者聯(lián)動(dòng)還應關(guān)注以下三點(diǎn)：

一是在評價(jià)內容上，規劃環(huán)評應從建設項目選址、產(chǎn)業(yè)導向和資源環(huán)境效率等方面對建設項目立項和項目環(huán)評提出指導性建議或約束性意見(jiàn)，尤其是明確項目環(huán)評的可作為和不可作為范圍；

二是在評價(jià)程序上，應避免規劃環(huán)評和項目環(huán)評之間的管理重疊、程序反復與內容重復，提高項目環(huán)評的效率；

三是在審批環(huán)節上，審批機構須加強根據規劃環(huán)評結論審批規劃草案，同時(shí)根據規劃環(huán)評結論和要求弱化項目環(huán)評審批。

增強公眾環(huán)保意識與責任、強化公眾參與

中共十九大提出要建立“政府—企業(yè)—社會(huì )”共治的環(huán)境治理體系。完善環(huán)保信息公開(kāi)共享，同時(shí)積極探索社會(huì )組織及公眾參與環(huán)評的有效方式，科學(xué)引導廣大人民群眾正確理解我國的生態(tài)環(huán)境發(fā)展狀況與趨勢、理性參與環(huán)境保護活動(dòng)，加快環(huán)境治理體系由原有的“政府—企業(yè)”二元格局向“政府—企業(yè)—社會(huì )”三方共建共治共享格局轉變。

環(huán)評制度改革，不僅要提高社會(huì )組織及公眾參與環(huán)評的積極性與主動(dòng)性，而且要利用公眾態(tài)度“檢驗”環(huán)評的質(zhì)量及其有效性，同時(shí)社會(huì )組織及公眾應強化其在環(huán)評過(guò)程中的監督責任。

結語(yǔ)

以環(huán)評“放管服”制度改革為抓手，加快構建以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為導向的環(huán)境治理體系，充分發(fā)揮不同主體的角色與功能，打造多元主體參與、源頭治理的格局，有利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板，解決好人民群眾感受最直觀(guān)、反映最強烈的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，為人民群眾提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，滿(mǎn)足人民群眾日益增長(cháng)的美好生活需要，從而提高人民群眾獲得感，共建美麗中國。